II SA/Gl 251/05

Dnia 22 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: WSA Włodzimierz Kubik WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: ref. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 roku, sprawy ze skargi T. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania dla A. O. w całości obejmującej zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych na [...] w budynku mieszkalnym położonym na terenie B. przy ulicy A na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] k. m. [...]. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego T. C., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Obie wymienione decyzje zostały uchylone na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 września 2004 roku, sygn. akt II SA/Ka 1719/02. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nie wyjaśniono istotnych okoliczności, a ponadto nie zebrano odpowiedniego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), a zatem naruszono procedurę w taki sposób, że jej naruszenie mogło mieć znaczący wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd zalecił także, aby w dalszym postępowaniu organ miał na uwadze zmiany przepisów prawa budowlanego, jakie zostały wprowadzone w okresie pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji a datą, w której wyda ponowne rozstrzygnięcie, a ponadto aby ustalił, czy i w jakim zakresie przedmiotowa zmiana już została dokonana i w zależności od tych ustaleń podejmie stosowne działania. Rozpoznając sprawę ponownie, po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 września 2004 roku, Starosta B. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku A. O.. W uzasadnieniu powołał się na wyrok Sądu oraz stwierdził, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania została zakończona. Dodatkowo wskazał na swoją decyzję z dnia [...] roku w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie [...]. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji nie określił, kiedy umorzone postępowanie zostało wszczęte, ani też czego dotyczyło. Wskazał, że skoro powołana decyzja z [...] roku o pozwoleniu na użytkowanie wydana została na podstawie decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania, które następnie zostały uchylone wyrokiem z dnia 9 września 2004 roku, to należało wznowić postępowanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Tymczasem postępowanie nie zostało wznowione przez Starostę B.. Skarżący podkreślił, że decyzja z dnia [...] roku prawnie nie istnieje, albowiem w wyniku wznowienia postępowania Starosta B. wydał w dniu [...] roku kolejną decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Wprawdzie decyzją z dnia [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze w tej sprawie, to jednak z treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku wynika, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie użytkowania spornego [...], co w ocenie skarżącego należy traktować jako postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie to wydane zostało z naruszeniem art. 150 kpa. W takiej sytuacji skarżący domagał się określenia właściwości organów w sprawie użytkowania [...] oraz określenia stanu zawiłości sprawy poprzez wskazanie które decyzje i kiedy uzyskały przymiot prawomocności. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania wszczęte zostało na wniosek strony – A. O., który został złożony w dniu [...] roku. Stwierdzono dalej, że w sytuacji, kiedy zmiana sposobu użytkowania została już dokonana, to postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Odnośnie zarzutu nie wszczęcia postępowania wznowieniowego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] roku stwierdzono, że w tej sprawie wyłącznie właściwym jest organ nadzoru budowlanego, a nie Starosta B.. Dodatkowo wskazano, że decyzją z dnia [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z [...] roku z powodu powtórnego orzeczenia w tej samej sprawie, tj. w sprawie w której wydana została decyzja z dnia [...] roku. Decyzja z [...] roku nie została skarżącemu doręczona, a to z uwagi na fakt, iż nie jest on stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie na zasadzie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W skardze do Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, a także wydanie jej bez podstawy materialnoprawnej, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu powtórzył kwestie wcześniej podnoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał, że w sprawie występuje niezwykle skomplikowany stan faktyczny w zakresie obowiązywania decyzji administracyjnych. Dalej wymienił kolejno zapadłe rozstrzygnięcia, wskazując, że w ich wyniku wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie z dnia 30 lipca 2002 roku. Powołując się z kolei na wyrok WSA z dnia 9 września 2004 roku stwierdził, że niedopuszczalnym było umorzenie postępowania, skoro Sąd nakazał organowi ponowne rozpoznanie wniosku o zmianę sposobu użytkowania. W ocenie skarżącego również okoliczność faktyczna, jaką jest dokonanie zmiany sposobu użytkowania przed wydaniem decyzji nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania. Wskazał ponadto na wadliwość postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, albowiem nie została mu doręczona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku. Z kolei pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku zawiadamiające o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania [...], należy traktować jako postanowienie o wznowieniu postępowania, które do dnia wniesienia skargi nie zostało zakończone. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 roku pełnomocnik uczestniczki postępowania A. O. wniósł o oddalenie skargi wyrażając wątpliwości co do interesu prawnego skarżącego oraz podkreślił, że ostateczne rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Ponadto obecne na rozprawie strony zgodnie podały, że doszło do faktycznej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Zgodzić się natomiast przyjdzie z twierdzeniem skarżącego, że sprawa jest zawiła i dla jej rozstrzygnięcia należało ustalić, które z rozstrzygnięć organów administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji pozostaje w obrocie prawnym i jakie wywołuje skutki. Nie jest jednak uchybieniem organu brak takiego ustalenia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, albowiem powołane w uzasadnieniu okoliczności faktyczne i prawne były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontrolowanej sprawy jest zmiana sposobu użytkowania części budynku (art. 71 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane - tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). W tej sprawie właściwymi są organy administracji architektoniczno-budowlanej, a więc w tym przypadku Starosta B. i Wojewoda [...] (art. 82 Prawa budowlanego). Z kolei przepisy Prawa budowlanego nie zawierają szczególnych uregulowań odnośnie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania, w przeciwieństwie do postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), czy też pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego). W takiej sytuacji przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o zasady ogólne, a więc w oparciu o art. 28 kpa. To z kolei oznacza, że skarżący w niniejszej sprawie wykazał swój interes prawny i zasadnie brał udział w postępowaniu jako strona, a tym samym nieuzasadnione pozostają wątpliwości zgłoszone w tej kwestii przez uczestniczkę postępowania. Zupełnie odmiennie wygląda sprawa, jeśli chodzi o postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Od dnia 11 lipca 2003 roku, tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), organami właściwymi w tych sprawach stały się organy nadzoru budowlanego (art. 83 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej z 27 marca 2003 roku), zaś stroną w takim postępowaniu jest wyłącznie inwestor (art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego). Nie jest co prawda przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie kwestia pozwolenia na użytkowanie, jednakże z uwagi na podniesione przez skarżącego okoliczności należało i tę sprawę wyjaśnić, w szczególności wobec zarzutu nie doręczenia mu decyzji z dnia [...] roku. Również odrębną sprawą administracyjną jest sprawa, która została wszczęta przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] roku. Przedmiotem tej bowiem sprawy jest użytkowanie spornego [...], a więc jest to postępowanie kontrolne w stosunku do istniejącego stanu faktycznego, mające na celu kontrolę legalności użytkowania obiektu lub jego części. Zakończenie tego postępowania winno nastąpić poprzez wydanie odpowiedniego postanowienia lub decyzji (np. z art. 56 ust. 7, art. 71a Prawa budowlanego, art. 105 § 1 kpa). Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, jakoby pismo z dnia [...] roku miało być w istocie postanowieniem o wznowieniu postępowania. Sam zresztą skarżący nie wskazuje które z postępowań miałoby być tym "postanowieniem" wznowione: postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania, czy też postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż stanowi ona zakończenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku należącego do A. O.. To postępowanie, jak słusznie zauważa organ odwoławczy, zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia [...] roku. Uchylenie przez Sąd wyrokiem z dnia 9 września 2004 roku pierwotnie wydanych w tej sprawie decyzji nie spowodowało obowiązku ponownego wszczęcia postępowania, a jedynie obligowało organ pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia złożonego w tej sprawie wniosku (tj. wniosku z dnia [...] roku). Nie są zatem uzasadnione te zarzuty i twierdzenia skarżącego, które dotyczą kwestii wszczęcia postępowania, jego przedmiotu, jak również jego ewentualnego wznowienia. Zasadnie natomiast twierdzi skarżący, że wyrok z dnia 9 września 2004 roku stanowił podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Jednak jak już wyżej wykazano jest to odrębne postępowanie, należące do właściwości innych organów i nie stanowi ono przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Wreszcie wskazać przyjdzie, iż nie jest trafne twierdzenie, że decyzja Starosty B. z dnia [...] roku w sprawie pozwolenia na użytkowanie "nie istnieje", gdyż uchylona została w wyniku wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...] roku. Istotnie w tej sprawie wznowione zostało postępowanie. Samo jednak postanowienie o wznowieniu postępowania nie powoduje wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, która zapadła w postępowaniu, które następnie zostaje wznowione. Uchylenie takiej decyzji może bowiem nastąpić wyłącznie w drodze decyzji wydanej w trybie art. 151 kpa. Tymczasem na skutek wznowienia postępowania Starosta B. wydał w dniu [...] roku decyzję, w której ponownie orzekł o pozwoleniu na użytkowanie, przy czym nie uchylił poprzedniej decyzji w tym przedmiocie. Tym samym naruszył art. 151 § 1 kpa, co z kolei stało się podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji (decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku). W sprawie nieważności orzekał organ nadzoru budowlanego, a to z uwagi na wyżej powołany art. 7 ust. 4 ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 roku. W tym stanie rzeczy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna i prawomocna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] roku, albowiem decyzja ta nie została ani uchylona, ani też nie stwierdzono jej nieważności. Sam fakt, że wydana została decyzja w sprawie pozwolenia na użytkowanie [...] stanowi o tym, że dokonana została zmiana sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku. Dodatkowo okoliczność ta jest bezsporna, albowiem wynika zarówno ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak i ze złożonych na rozprawie oświadczeń stron postępowania. Skoro zatem doszło do zmiany sposobu użytkowania w zakresie objętym wnioskiem inicjującym postępowanie w tej sprawie przed dniem wydania decyzji w tym przedmiocie, to tym samym w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji nie istniał przedmiot postępowania. To z kolei oznacza, że zastosowanie znalazł art. 105 § 1 kpa. Bez znaczenia jest przy tym wskazywany przez skarżącego fakt złożenia przez inwestora wniosku o umorzenie postępowania. Organ bowiem bez względu na to, czy strona złożyła taki wniosek, czy też nie, winien był umorzyć postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania, jako bezprzedmiotowe. Takie rozstrzygnięcie odpowiada też treści wyroku z dnia 9 września 2004 roku, w którym Sąd wyraźnie wskazał, aby organ ustalił, czy i w jakim zakresie przedmiotowa zmiana już została dokonana i w zależności od tych ustaleń podjął stosowne działania. Podjęte przez organ działania (decyzja o umorzeniu postępowania) w ocenie Sądu odpowiadają dokonanym ustaleniom. Decyzja o pozwoleniu na budowę obejmująca zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części w sytuacji, kiedy jest wymagana (art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego), może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a zmiana sposobu użytkowania dokonana przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania. Tak samo miałaby się sytuacja w przypadku pozwolenia na budowę, kiedy wydanie decyzji miałoby nastąpić po wykonaniu robót budowlanych objętych wnioskiem inwestora (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2000 roku, sygn. akt IV SA 1164/98). Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).