II SA/Gl 253/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżona decyzję i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 357,00 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta B. ustalił wysokość jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości obejmującej pgr 1, 2, 3, 4, 5, 6, gm. kat. S. o powierzchni [...] ha, na kwotę [...] zł i zobowiązał M. K., R. P. i W. S., jako współwłaścicieli tej nieruchomości do wpłaty po jednej trzeciej ustalonej opłaty. W wyniku odwołań wniesionych od tej decyzji przez M. K. i R. P. oraz obecnie skarżącą "A" S.A. z siedzibą w W. sprawa nałożonej opłaty została rozpoznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., które decyzją z dnia [...]r. nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Pismem z dnia [...]r. Prokurator Okręgowy w B. wniósł sprzeciw w stosunku do powyższej ostatecznej decyzji SKO zarzucając, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo bowiem nierozstrzygnięcia wątpliwości związanych z treścią operatu szacunkowego Kolegium zanegowało jego prawidłowość i wadliwie oraz bezzasadnie uznało bezprzedmiotowość postępowania organu I instancji. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r., nr [...], stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...]r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż umarzając wówczas postępowanie pierwszej instancji nie wyjaśniono wątpliwości związanych z treścią przedłożonego operatu szacunkowego, a tym samym nie było podstaw, by uznać, iż postępowanie w sprawie jednorazowej opłaty było istotnie bezprzedmiotowe. Wydana w dniu [...]r. decyzja rażąco naruszała zatem art.138 § 1 pkt. 2 i art. 105 § 1 k.p.a. M. K., R. P. oraz obecnie skarżącą Spółka złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z uznaniem, że decyzja SKO z [...]r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. natomiast pełnomocnik skarżącej wskazując wady jakimi jego zdaniem obarczona jest decyzja SKO z [...]r. podniósł, iż nie zawiera ona oznaczenia adresatów do których jest kierowana. Zdaniem pełnomocnika Spółki oznaczenie takie nie może bowiem mieścić się w rozdzielniku, nie może też wskazywać jako strony jej pełnomocnika. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r., nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu Kolegium ponownie wskazało, iż na podstawie niespójnego i nierzetelnie sporządzonego operatu nie można było jednoznacznie stwierdzić, iż nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą planu miejscowego, a tym samym Kolegium nie miało podstaw do umorzenia postępowania organu I instancji w przedmiocie opłaty planistycznej. Skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję podnosząc, iż wydana przez SKO w B. w dniu [...]r. decyzja rażąco narusza prawo. Nie wskazuje ona bowiem poza rozdzielnikiem kto jest jej adresatem, nadto nie stanowi określenia strony postępowania. Zdaniem skarżącej Spółki Kolegium w ogóle nie odniosło się do istotnych kwalifikowanych wad podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niedopuszczalnym jest stwierdzenie nieważności decyzji z [...]r. jedynie z powodu odmiennej oceny materiału dowodowego mimo, iż odmienna ocena dowodów nie może stanowić naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...]r. pełnomocnik uczestnika postępowania M. K. wskazał, iż jego zdaniem zaskarżona decyzja jest wadliwa albowiem wydana została w tym samym składzie osobowym, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 785/06 oddalił skargę. Wskazał w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku m.in., że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, iż z treści dołączonego do akt sprawy operatu szacunkowego sporządzonego we [...]r. przez rzeczoznawcę majątkowego nie sposób wywieść jednoznacznego wniosku czy wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania miejscowego. Sąd podkreślił iż w żadnej mierze nie przesądza o tym czy wartość przedmiotowej nieruchomości wskutek zmiany planu miejscowego wzrosła czy też wzrost spowodowany zmianą planu nie nastąpił. Ustosunkowując się do treści zarzutu, iż w składzie orzekającym SKO dwukrotnie występowały te same osoby, Sąd I instancji zauważył, że k.p.a. nie zawiera w tej mierze jednoznacznego zakazu (zakaz zawarty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosi się formalnie jedynie do relacji pomiędzy dwoma stanowiącymi odmienne instancje organami), co w konsekwencji powoduje, iż zarówno poglądy przedstawicieli doktryny jak też tezy wyrażane w orzecznictwie nie są w tej mierze jednolite. Nawet jednak w razie podzielenia wątpliwości odnośnie formalnej prawidłowości personalnej struktury składu orzekającego uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 2 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., wymagałoby stwierdzenia, iż nieprawidłowość taka mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co biorąc pod uwagę merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli skarżąca oraz M. K. W wyniku ich rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1418/07, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. NSA orzekł ponadto o kosztach postępowania kasacyjnego. W motywach tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przede wszystkim, że zasadnicze znaczenie miały w sprawie zarzuty dotyczące wadliwego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpoznającego ponownie sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności swej wcześniejszej decyzji. Istotnie uczestniczący w wydaniu zaskarżonej decyzji skład SKO pokrywa się ze składem Kolegium, który wydał decyzję poprzedzającą, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. NSA wskazał, że wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dalszej części przytoczono fragmenty uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału. W tej sytuacji, wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego istniejące dotychczas wątpliwości, czy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. ma zastosowanie do członka SKO w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. zostały pozytywnie rozstrzygnięte. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wydając zaskarżoną do sądu I instancji decyzję orzekało zatem w składzie niezgodnym z prawem (z udziałem członków podlegających wyłączeniu), co stanowiło określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania. Stwierdzenie wystąpienia tej przesłanki skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.s.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. W piśmie procesowym z dnia [...]r. (z błędnie oznaczoną datą na dzień [...]r.) pełnomocnik uczestnika postępowania M. K. wniósł o uwzględnienie w całości skargi skarżącej Spółki oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że rozpoznając po raz kolejny skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. Sąd zobligowany był do jej uwzględnienia. W szczególności zwrócić przyjdzie uwagę, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.s.a. sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie takim naruszeniem prawa było wydanie zaskarżonej decyzji przez organ kolegialny w składzie, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/07 (Dz.U. Nr 229, poz. 1539). Tym samym zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Uchylenie decyzji z przyczyn wznowieniowych eliminuje możliwość rozpoznania pozostałych zarzutów skargi. Rozpoznanie tych zarzutów byłoby bowiem przedwczesne. Zarzuty te sąd administracyjny może rozpoznać dopiero po wyczerpaniu toku instancji w sposób prawidłowy z punktu widzenia przepisów postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, skoro wydana ona została z naruszeniem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpozna ponownie wnioski M. K., R. P. oraz obecnie skarżącej "A" S.A. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy w składzie innym, aniżeli skład wydający decyzję z dnia [...]r. i wyda rozstrzygnięcie, które podlegać będzie zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach ogólnych. Wskazać przy tym przyjdzie, że organ będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r. nie tylko odnośnie obowiązku wyłączenia członków Kolegium, którzy wcześniej brali udział w wydaniu decyzji z dnia [...]r., ale także w zakresie oceny pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych (art. 170 p.s.a.). Powyższe okoliczności przesądzały o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego aktu, Sąd orzekł po myśli art. 152 p.s.a., zaś w kwestii zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.s.a., zasądzając zwrot tych kosztów w wysokości uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Sąd orzekając o kosztach postępowania w niniejszej sprawie uznał, podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r., że przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna albowiem zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym i nie rozstrzyga o obowiązkach uiszczenia należności pieniężnych. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania M. K. o zwrot kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji albowiem zgodnie z art. 200 p.s.a. zwrot kosztów postępowania w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje jedynie skarżącemu – nie zaś uczestnikowi postępowania na prawach strony.