II SA/Gl 256/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia, w wyniku wznowienia, postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] udzielił inwestorom D. i K. P. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid. "1" i "2" położonych w miejscowości I. w gminie M.. Pozwolenie na budowę zostało zmienione w trybie art. 35a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) decyzją Starosty [...]nr [...] z [...] r. Zatwierdzony projekt budowlany zawiera m. in. oświadczenie inwestorów, że prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane wynika z tytułu własności oraz ze stosunku zobowiązaniowego (umowa z właścicielem działki nr "1"), a także oświadczenie Z. J. z [...] r., że wyraża zgodę K. i D. P., właścicielom działki nr "2", na realizację inwestycji w granicy z jego działką nr "1" i wpisanie tej działki we wniosku dotyczącym pozwolenia na budowę. W aktach znajdują się także informacje z rejestru gruntów z [...] r. i [...] r., że współwłaścicielami działki nr "1" są Z.J. i I.J.. Wnioskiem z dnia [...] r. A. L. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Podała, że działka nr "1" położona w I.ch w dacie wydawania decyzji stanowiła współwłasność K. J., P. J., Z. J., E. P. i A. L.. Jako współwłaścicielka została zatem pozbawiona udziału w postępowaniu. Wskazała też, że aktualnie jest jedyną właścicielką działki nr "1". Podała, że ponieważ budynek jest posadowiony w granicy z oknami skierowanymi w stronę jej działki, udała się do Starostwa celem zapoznania z dokumentacją i uzyskała wiedzę, że inwestor podał nieprawidłowe dane dotyczące właścicieli działki. Jej matka I.J. zmarła w roku [...]. Granica pomiędzy działkami nr "1" i "2" jest sporna. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie, podając w podstawie prawnej przepis art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Pełnomocnik K. P. i D. P. pismem z [...] r. zwrócił uwagę, że wnioskodawczyni wiedziała o prowadzonej budowie, albowiem mieszka na sąsiedniej nieruchomości. Decyzją z [...] r. Starosta [...] umorzył postępowanie i jednocześnie odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę [...] decyzją z [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z [...] r., nr [...] odmówił uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, swojej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] r., podając w podstawie prawnej art. 151 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdzono, że wniosek o wznowienie został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu liczonego od daty powzięcia przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu wiadomości o wydaniu decyzji nr [...]. Natomiast wniosek o wydanie pozwolenia na budowę był kompletny, w dniu wydania decyzji inwestorzy dysponowali działką nr "1", a treść oświadczenia była zgodna z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów. W sprawie nie została zatem spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W wyniku odwołania wniesionego przez A.L. Wojewoda [...] decyzją z [...] r., nr [...] uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł o uchyleniu decyzji Starosty [...]nr [...] z [...] r., nr [...] zmienionej decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] r., nr [...], a także o umorzeniu postępowania w przedmiocie wniosku inwestora z [...] r. o udzielenie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że bezspornie A. L. jest aktualnie jedyną właścicielką działki nr "1", była współwłaścicielką w dacie prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i nie brała w nim udziału, do czego przyczynił się Z. J., który odbierał korespondencję urzędową kierowaną do jego zmarłej żony i w konsekwencji organ I instancji nie powziął wiadomości o tej okoliczności. Wojewoda nie podzielił poglądu organu I instancji o przekroczeniu miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wiedza o robotach budowlanych nie oznacza wiedzy o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ponadto wniosek o wznowienie wskazywał także na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w tym przypadku termin do złożenia podania, zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. wynosi jeden miesiąc od dnia, w której strona dowiedziała się o przesłance wznowienia. O tej przesłance wnioskodawczyni dowiedziała się w siedzibie organu I instancji ok. [...] r., zatem zaledwie 9 dni przed złożeniem podania o wznowienie. Wojewoda uznał także, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jaką jest ujawnienie nowych okoliczności faktycznych lub dowodów, istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi. Brak zgody pozostałych współwłaścicieli działki nr "1" do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi taką okoliczność. Brak zgody oznacza, że zaprojektowanie dwóch okien w granicy nieruchomości i jednego w odległości 1,10 m od granicy (zgodnie z rys. nr 8 projektu zamiennego), narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Pozbawienie strony bez jej winy udziału w postępowaniu oraz ujawnienie nowej okoliczności istniejącej w dacie wydania decyzji ostatecznej, nieznanej organowi, świadczą o zaistnieniu w sprawie przesłanek wznowienia, co stanowi podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. W przypadku zaistnienia przesłanki wznowienia organ uchyla decyzję dotychczasową, chyba że sprzeciwiają się temu okoliczności określone w art. 146 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że żadna z tych okoliczności nie zachodzi, od doręczenia decyzji nie upłynęło 5 lat, a w wyniku wznowienie nie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej ze względu na brak prawa do dysponowania przez inwestorów działką nr "1" na cele budowlane. Wojewoda wyjaśnił, że uchylenie decyzji dotychczasowej łączy się z obowiązkiem wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, która dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ roboty zostały już rozpoczęte, nie może zostać udzielone na nie pozwolenie na budowę, pozwolenie może dotyczyć tylko inwestycji planowanej. Udzielenie pozwolenia na budowę (lub odmowy takiego pozwolenia) w stosunku do robót rozpoczętych naruszałoby rażąco art. "1" ust. 1 p.b., postępowanie w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia jest zatem bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W skardze do sądu administracyjnego D. P. wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji. Zarzucił błędne ustalenia faktyczne, polegające na przyjęciu, że A. L. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, że obserwowana przez nią budowa nie świadczyła o powzięciu z tą datą wiedzy o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, brak ustalenia w jakich okolicznościach i w jakim czasie A. L. dowiedziała się o podstawie wznowienia. Zwrócono też uwagę, że decyzja Wojewody nie jest opatrzona datą. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że A. L. dowiedziała się o decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w [...] r., zatem wniosek o wznowienie został złożony z naruszeniem terminu. Zakwestionowano też, aby A. L. nie wiedziała o decyzji w dacie jej wydawania. Razem ze swym ojcem przeglądała projekt budowlany, w obecności projektanta. Organy winny zatem te okoliczności zbadać z urzędu, ustalając przesłankę pozbawienia udziału w postępowaniu i datę powzięcia wiadomości o decyzji. Inwestorzy mieli wiedzę o śmierci I. J. i faktu tego celowo nie zataili, dokumentacja do wniosku o pozwolenie została przygotowana prawidłowo. Wojewoda [...] decyzją z [...] r., nr [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), uwzględnił skargę w całości. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Gl 946/14 z tego względu, że decyzja autokontrolna Wojewody nie zawierała rozstrzygnięcia, czy działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie, zawieszone postanowieniem z 16 grudnia 2013 r. sygn. II SA/Gl 1692/13, zostało podjęte z udziałem następców prawnych zmarłej A. L. postanowieniem z 16 marca 2015 r., sygn. II SA/Gl 1692/13, a sprawa wpisana pod nowy numer porządkowy II SA/Gl 256/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę. Postępowanie zostało wznowione w oparciu o dwie przesłanki, zarówno z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i pkt 5 k.p.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na tej podstawie postępowanie może być wszczęte tylko na wniosek strony (art. 147 k.p.a.), który winien zostać złożony w terminie miesięcznym rozpoczynającym bieg od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ta przesłanka wznowienia zachodzi nie tylko wtedy, gdy stwierdzi się brak udziału określonej strony w postępowaniu, ale równocześnie brak ten nie może być spowodowany winą strony. Niewątpliwie A. L. w dacie udzielania pozwolenia na budowę, jako osoba legitymująca się prawem własności do działki nr "1", objętej pozwoleniem na budowę, miała interes prawny w sprawie i przysługiwał jej w nim status strony. Sąd nie podziela jednak stanowiska, że pominięcie jej udziału w postępowaniu miało miejsce bez winy strony. Nie można wszak pominąć faktu, że organ zweryfikował krąg stron postępowania, a w aktach znajdują się wypisy z ewidencji gruntów, uzyskane przed wydaniem każdej z decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, które ujawniają jako współwłaścicieli Z. J. i I. J.. Kierowane do tych osób pisma były odbierane. Wnioskodawczyni powołująca się na pozbawienie udziału w postępowaniu nie ujawniła swego prawa do działki przez okres kilku lat od jego nabycia poprzez spadkobranie. Brak winy strony pozbawionej udziału w postępowaniu winien być oceniany z uwzględnieniem zachowania standardowych aktów staranności. Do takich w przekonaniu Sądu należy zaliczyć ujawnienie przez właściciela swego prawa w ewidencji gruntów, zwłaszcza jeśli od nabycia upłynęło kilka lat. Ma to na celu zarówno ochronę praw właściciela, jak i osób trzecich, działających w zaufaniu do urzędowych rejestrów. W toku postępowania zwykłego oczywiście brak ujawnienia swego prawa nie ma znaczenia dla istnienie po stronie właściciela interesu prawnego w sprawie, nie ma także znaczenia dla istnienia interesu prawnego w postępowaniach nadzwyczajnych, wpis ten nie tworzy bowiem prawa. W ocenie Sądu ma jednak wpływ na ocenę braku winy po stronie podmiotu pominiętego w postępowaniu. W tym zakresie należy zatem podzielić zastrzeżenia skargi kasacyjnej, że niewłaściwie organy przyjęły zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jakkolwiek wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, to stan ten nie był skutkiem zaniechań po stronie organu udzielającego pozwolenia, ale postawy zainteresowanej, która przez wiele lat nie ujawniała swego prawa, co nie może pozostać bez wpływu na ocenę braku winy. W konsekwencji nie mają dla sprawy znaczenia zarzuty dotyczące prawidłowego ustalenia przez organy daty dowiedzenia się przez wnioskodawczynię o wydaniu decyzji, jakkolwiek Sąd podziela stanowisko, że prowadzenie robót budowlanych, nawet wymagających pozwolenia na budowę, nie jest dowodem na fakt wydania decyzji i nie można postawić znaku równości między momentem dowiedzenia się o budowie i dowiedzenia się o pozwoleniu na budowę. W sprawie zaistniała natomiast druga z przyjętych przesłanek wznowienia, wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegająca na ujawnieniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi wydającemu tę decyzję. Na tej podstawie wznowienie postępowania może nastąpić także z urzędu (art. 147 k.p.a.). Okoliczności te dotyczą tytułu do dysponowania przez inwestorów na cele budowlane działką nr "1". Wniosek o pozwolenie na budowę zawiera wymagane oświadczenie inwestorów, że w stosunku do działki nr "1" ich tytuł wynika z umowy z Z. J. i I. J. jako właścicielami tej działki. Jak jednak bezspornie wynika z ustaleń poczynionych na etapie wznowienia postępowania, w dacie wydawania decyzji dotychczasowej I. J. nie żyła od [...] r., umowy takiej w aktach nie ma, zawierają one jedynie zgodę Z. J. z [...] r., ówcześni współwłaściciele takiej zgody nie udzielili. W dacie wydawania pozwolenia na budowę organ o tych okolicznościach nie wiedział, choć istniały one w dacie wydania decyzji ostatecznej. W tej sytuacji zasadnie przyjęto spełnienie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dostatecznie zostało uwiarygodnione, że wnioskodawczyni o tej okoliczności dowiedziała się badając akta pozwolenia na budowę, w tych wszak aktach znajduje się wskazane oświadczenie inwestorów. Zaistnienie przesłanki wznowienia, podlegającej badaniu po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji dotychczasowej i wydaniem nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy. Prawidłowo Wojewoda zauważył, że w sytuacji stwierdzenia zaistnienia przesłanki wznowienia, badaniu podlegają także przesłanki negatywne do uchylenia decyzji dotychczasowej, określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. Nie uchyla się bowiem decyzji dotychczasowej, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynął okres określony w art. 146 § 1 k.p.a., albo jeżeli w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takiej sytuacji stwierdzenie zaistnienia przesłanki wznowienia stanowi podstawę do orzeczenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem na okoliczności sprzeciwiające się uchyleniu decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Prawidłowo Wojewoda w pierwszej kolejności rozważył przesłanki negatywne sprzeciwiające się uchyleniu decyzji dotychczasowej, określone w art. 146 k.p.a. Kwestia upływu czasu nie miała znaczenia w sprawie ze względu na datę doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę, czas określony w art. 146 § 1 nie upłynął. Nie mogłaby także zapaść w sprawie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej, a to ze względu na przewidziane w projekcie budowlanym usytuowanie w ścianie granicznej okien i utrzymujący się brak zgody właścicielki działki "1" na udostępnienie jej pod realizację inwestycji. Brak tej zgody wyklucza przyjęcie, że budynek powstaje na dwóch działkach, wobec czego kwestia granicy między nimi nie wpływa na zachowanie warunków technicznych dotyczących sytuowania budynków względem granicy działki budowlanej. Warunki te, określone w rozporządzeniu MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), w § 12 nie dopuszczają lokalizacji w granicy ściany z otworami, a w sprawie nie doszło do uprzedniego uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, o jakim mowa w art. 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Prawidłowo wobec tego Wojewoda doszedł do przekonania, że nie istnieją w sprawie okoliczności sprzeciwiające się uchyleniu decyzji dotychczasowej i uchylił decyzję Starosty [...]nr [...] z [...] r., zmienioną decyzją nr [...] z [...] r. Rozważając natomiast ponownie sprawę co do istoty prawidłowo Wojewoda doszedł do przekonania, że wobec rozpoczęcia inwestycji nie jest już możliwe orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. W tym trybie organ administracji nie dysponuje bowiem środkami procesowymi umożliwiającym doprowadzenie zrealizowanych robot do stanu zgodnego z prawem, nie może też takiego skutku wywołać wydanie pozwolenia o treści zgodnej z warunkami technicznymi, albowiem nie może ono służyć do wprowadzenia zmian w już istniejącym budynku. Jedynym instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem dysponują organy nadzoru budowlanego, do których należy w szczególności stosowanie art. 50 i 51 prawa budowlanego. Udzielenie pozwolenia na budowę może natomiast dotyczyć tylko inwestycji planowanych. W stwierdzonych okolicznościach faktycznych rozstrzygnięcie co do istoty sprawy sprowadza się zatem do umorzenia postępowania z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Dalsze zaś działania powinny zostać podjęte przez organy nadzoru budowlanego. Natomiast kwestia opatrzenia datą decyzji organu odwoławczego nie stanowi okoliczności uzasadniającej jej uchylenie. Istotnie decyzja organu odwoławczego pierwotnie pozbawiona była daty, brak ten usunięto poprzez wydanie postanowienia z "[...] r. w trybie art. 113 § 1 k.p.a. o sprostowaniu oczywistej omyłki. Postanowienie to nie zostało zaskarżone. Sąd nie dostrzega podstaw do przyjęcia, że okoliczności te mogłyby stanowić podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ewentualne uchybienie przepisom postępowania może uzasadniać uwzględnienie skargi jedynie, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, takiej zależności w odniesieniu do podniesionego zarzutu Sąd nie stwierdził. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.