II SA/Gl 258/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. M. i P. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 757,00 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem wniesionej skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. znak: [...], uchylająca decyzję Starosty C. Nr [...]z dnia [...]r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Wskazaną wyżej decyzją Starosta C. , działając na wniosek M. M. i P. P. reprezentujących Przedsiębiorstwo [A ]zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia budowlanego na budowę wolnostojącej tablicy reklamowej typu LED , na terenie działki nr [...] w U. W uzasadnieniu podkreślił , iż zamierzenie inwestycyjne odpowiada warunkom określonym w rat. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 , popz. 1118 ze zm. , dalej: pr. bud.), w szczególności jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a teren inwestycji nie jest objęty obszarem Natura 2000. Od tej decyzji odwołanie wniósł zarząd Województwa [...] podnosząc , iż została ona wydana mimo negatywnego uzgodnienia projektowanej inwestycji przez zarządcę drogi wojewódzkiej Nr [...]. Zarządca drogi nie wyraził zgody na lokalizację przedmiotowej tablicy reklamowej na działce nr [...] , przylegającej bezpośrednio do działki drogowej drogi wojewódzkiej Nr [...] , z uwagi na ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego . Zgodnie z art. 45 ust.1 pkt. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. , Nr 108 , poz. 908 ze zm. , dalej: pr.ruch. drog.) zabrania się umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzanie w błąd uczestników ruchu. Umieszczenie ekranu typu LED wyświetlającego treści reklamowe w pobliżu skrzyżowania może spowodować odwrócenie uwagi kierowcy i doprowadzić do powstania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wojewoda [...] przywołaną wyżej decyzją z dnia [...]r. znak: [...]uchylił decyzję Starosty C. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł , iż planowane zamierzenie inwestycyjne , polegające na budowie ekranu typu LED na działce nr [...] w U. zostało zlokalizowane w odległości 20 metrów od krawędzi jedni drogi wojewódzkiej Nr [...] , a więc bezpośrednio przy pasie drogowym. Odległość ta wyznacza minimalna granicę usytuowania obiektów od krawędzi drogi wojewódzkiej poza terenem zabudowanym. Należy zatem przyjąć , zdaniem Wojewody , iż ze względu na przepis art. 45 ust. 1 pkt. 7 pr.ruch.drog. inwestycja ta wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi. Podkreśla szczególne usytuowanie inwestycji w pobliżu skrzyżowania drogi wojewódzkiej z drogą gminną , o dużym natężeniu ruchu , co będzie miało wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zwraca także uwagę na fakt , iż Starosta C. analizując obszar oddziaływania inwestycji objął nim również działkę nr [...], należącą do Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. , pozostającą pasem drogowym drogi wojewódzkiej. Okoliczności podnoszone wyżej uzasadniają konieczność uzgodnienia z zarządcą drogi lokalizacji bądź rodzaju obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pr. bud. przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza m.in. posiadanie wymaganych uzgodnień, zaś brak uzgodnienia lokalizacji przedmiotowej inwestycji uzasadnia uchylenie podjętego rozstrzygnięcia. W dalszym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien wezwać inwestorów do uzupełnienia wniosku o stosowne uzgodnienie zamierzenia inwestycyjnego z zarządcą drogi tj. Zarządem Województwa [...] , Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik inwestorów – radca prawny R. B., zarzucając Wojewodzie [...] : po pierwsze – naruszenie przepisów prawa materialnego (mylni określonych w skardze jako "przepisy postępowania") art. 39 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt. 1 oraz art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie , iż usytuowanie obiektu budowlanego objętego wydanym pozwoleniem wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi ; po drugie – naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 i 138 § w k.p.a. poprzez przyjęcie , iż Zarząd Województwa [...] - Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. ma w sprawie przymiot strony i mógł wnieść odwołanie od decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego. Jeśli chodzi o pierwszy ze wskazanych wyżej zarzutów , to , zdaniem skarżącego, budowa " wolnostojącej tablicy reklamowej" nie wymaga uzyskania zgody zarządcy drogi. Nie znajduje tu zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy z 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. , Nr 19, poz. 115 ze m., dalej: ust. dr.publ.) , który odnosi się do lokalizacji obiektów budowlanych w pasie drogowym. Działka nr [...] nie pozostaje w pasie drogowym żadnej drogi publicznej. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest to teren "zieleni izolacyjnej" , należący do "terenów zieleni , terenów otwartych i lasów". Inwestycja nie koliduje z art. 43 ust. 1 tej ustawy , bowiem zlokalizowana będzie w odległości 24 metrów od zewnętrznej krawędzi drogi wojewódzkiej (poza terenem zabudowy) , podczas gdy wskazany przepis wymaga zachowania minimalnej odległości 20 metrów. Także wymagana odległość od drogi gminnej została zachowana . Tylko w sytuacji , w której obiekt byłby lokalizowany w odległości mniejszej niż wnikająca z art. 43 ust. 1 ust. dr. publ. , wymagana jest zgoda zarządcy drogi. Obiekt budowlany w postaci tablicy reklamowej nie wymaga obsługi komunikacyjnej i nie spowoduje żadnych zmian w zakresie włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą , stąd jego budowa nie wymaga zgody zarządcy drogi na podstawie art. 35 ust. 3 ust. dr.publ. Zdaniem skarżącego , konieczność uzyskania zgody zarządcy drogi na realizację przedmiotowej inwestycji nie wynika również z postanowień art. 45 ust. 1 pkt. 7 pr.ruch.drog. ( w skardze mylnie podano przepis art. 47 ust. 1 pkt. 7) , który zakazuje umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujących oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Wojewoda [...] podejmując zaskarżoną decyzję nie wykazał , aby tablica reklamowa mogła oślepiać lub wprowadzać w błąd uczestników ruchu drogowego. Ponadto , organ odwoławczy nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście C. aby ten dokonał w tym zakresie ustaleń, lecz w celu wyjaśnienia kwestii zgody zarządcy drogi na usytuowanie tego obiektu. Jak podkreśla skarżący , przepis art. 45 ust. 1 pkt. 7 pr.ruch.drog. nie ma żadnego związku z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Uzasadniając drugi z zarzutów podnoszonych w skardze , odnoszącego się do kwestii interesu prawnego Zarządu Województwa [...] , skarżący prezentuje stanowisko , iż nie był on strona postępowania. Wskazuje na przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 , dalej: pr. bud. ) , określający krąg podmiotów mających status strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia budowlanego. Stronami , w myśl tego przepisu , są również właściciele nieruchomości sąsiednich znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wymaga to wykazania konkretnego przepisu, przewidującego , w określonym stanie faktycznym danej sprawy, ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu (wyrok WSA VII SA/Wa 1746/08). Chodzi tu o przepisy prawa materialnego administracyjnego , nie będzie wystarczające powołanie się jedynie na przepisy prawa cywilnego (wyrok NSA II OSK 592/07) . Realizacja inwestycji objętej pozwoleniem nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek nieruchomości , której zarządcą byłby Zarząd Województwa [...]. Żadna nieruchomość, pozostając w jego zarządzie , nie leży w obszarze oddziaływania tego obiektu budowlanego w związku z czym nie był on stroną prowadzonego postępowania. Nie miał , tym samym , legitymacji do wniesienia odwołania czego skutkiem powinno być stwierdzenie jego niedopuszczalności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko co do konieczności uzyskania zgody ze strony zarządcy drogi na lokalizację inwestycji . W kwestii posiadania przymiotu strony przez Zarząd Województwa [...] stwierdził , iż działka stanowiąca część pasa drogowego drogi wojewódzkiej znajduje się w obszarze oddziaływania planowej inwestycji ze względu na postanowienia art. 45 ust. 1 pkt. 7 pr.ruch.drog. Wobec tego Zarząd Województwa [...] , działający przez Zarząd Dróg Wojewódzkich sprawujący nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, jest stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja bądź postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (§ 1 pkt 1) lub stwierdzenie nieważności (§ 1 pkt 2). W innym wypadku skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 cytowanej ustawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, co oznacza, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. znak: [...] uchylającej decyzję Starosty C. Nr [...]z dnia [...]r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wykazało, że decyzja ta jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja kasacyjna organu odwoławczego podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przepis ten stanowił: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Kontrola legalności zaskarżonej decyzji powinna skupiać się na ocenie przesłanek uzasadniających skorzystanie z uprawnienia do podjęcia tego wyjątkowego (niemerytorycznego) rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, a więc na tym , czy rzeczywiście rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot postępowania wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym wskazuje się na wyjątkowy charakter tego rozstrzygnięcia i wiążący się z tym zakaz stosowania wykładni rozszerzającej przesłanek podejmowania decyzji określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. G.Łaszczyca w: G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010 , s. ). Jak stwierdza NSA w wyroku z 23 września 2009 r. I OSK 1566/09 ( LEX nr 745088) : " Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania dowodowego." W decyzji kasacyjnej tego rodzaju organ odwoławczy nie może przesądzać o istocie sprawy (por. wyr. NSA z dnia 19 kwietnia 2001 r., II SA 734/00, niepubl.). Ingerencja w postaci zaleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. (wyr. NSA z dnia 27 października 1999 r., I SA 2127/98, niepubl.). Przyjdzie już w tym miejscu zauważyć , że organ odwoławczy formułując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźne zalecenie dotyczące uzyskania zgody Zarządu Województwa [...] (dalej: Zarząd) na lokalizację przedmiotowej inwestycji tak zakreślone granice przekroczył. Zalecenie to , w istocie rzeczy przesądza o kierunku rozstrzygnięcia podejmowane przez organ pierwszej instancji. Brak zgody Zarządu oznacza bowiem konieczność podjęcia decyzji o odmowie wydania pozwolenia budowlanego. Kontrola legalności decyzji obejmuje nie tylko samo rozstrzygnięcie , ale również jego uzasadnienie . W świetle art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa, subsumpcji normy prawnej oraz celów i skutków rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Rzeszowie z 16 marca 2011 r, II SA/Rz , Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych) . Zatem ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (tak NSA w wyroku z 15.11.2000 r. I SA/Gd 668/98, baza orzecz. LEX Nr 47109). W orzecznictwie wypowiedziano pogląd, że dopuszczalne jest nawet wzruszenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu, mimo że jej sentencja jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z 5.02.1990 r., IV SA 832/89, opubl. ONSA Nr 2-3/1990, poz. 31). Wojewoda [...] uchylając decyzję Starosty C. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jako podstawowy motyw rozstrzygnięcia, wyrażony w uzasadnieniu decyzji , przyjął brak wymaganego prawem uzgodnienia lokalizacji tablicy reklamowej z zarządcą drogi . Jednocześnie zobowiązał organ pierwszej instancji do wezwania inwestora, w celu uzupełnienia projektu budowlanego o stosowne uzgodnienie zamierzenia inwestycyjnego z zarządcą drogi tj. Zarządem Województwa [...] , Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. W myśl art. 32 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Wobec tego właściwy organ administracji publicznej , prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego będzie uprawniony do żądania przedłożenia przez inwestora określonych pozwoleń , uzgodnień czy opinii tylko i wyłącznie wtedy, kiedy przepisy szczególne będą "wymagały" tego rodzaju aktów. Respektując zasadę legalności działania organów administracji publicznej przyjąć należy , iż tymi "przepisami szczególnymi" w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. mogą być jedynie przepisy prawa powszechnie obowiązującego , ściślej rzecz ujmując: prawa materialnego administracyjnego , bowiem tylko w nich można upatrywać podstawy do nałożenia na jednostkę określonego obowiązku publicznego, jak też kompetencji organu uprawniającej go do żądania od jednostki wykonania tegoż obowiązku. Przepis art. 45 ust. 1 pkt. 7 pr.ruch.drog. , przywoływany przez Wojewodę [...] jako materialnoprawna podstawa uzyskania przez inwestora zgody od zarządcy drogi publicznej , zakazuje umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Nie przewiduje on jednak konieczności (obowiązku) uzgodnienia z zarządcą drogi lokalizacji obiektu budowlanego na działce graniczącej z działką położoną w pasie drogowym drogi publicznej. Co więcej , zakaz sformułowany w tym przepisie ma charakter bezwzględnie wiążący i nie może w żaden sposób podlegać uchyleniu, nawet w sytuacji uzyskania zgody zarządcy drogi na umieszczenie inwestycji o takim oddziaływaniu w drodze lub w jej pobliżu. Zatem norma zawarta w art. 145 ust. 1 pkt. 7 nie może stanowić zatem prawnej podstawy nałożenia na inwestora takiego obowiązku. Podstawy takiej nie kształtują również przepisy ustawy o drogach publicznych , które przewidują, między innymi, obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym (art. 39 ust. 3) , zgody zarządcy na usytuowanie obiektu w mniejszych odległościach niż przewidziano to w art. 43 ust. 1 (art. 43 ust. 2 ust. drog. publ.). oraz zgody w sytuacji , w której obiekt wymaga obsługi komunikacyjnej w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą (art. 35 ust. 3 ust. drog. publ.). Powyższa analiza prowadzi do konkluzji , iż brak jest podstawy materialnoprawnej do uzgadniania z zarządcę drogi lokalizacji tablicy reklamowej typu LED na działce pozostającej w sąsiedztwie drogi publicznej . Z tego względu uzgodnienie takie nie mieści się w hipotezie art. 32 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. i co za tym idzie nie stanowi przesłanki warunkującej wydanie pozwolenia budowlanego. W ocenie Sądu , nie bez znaczenia dla prowadzonego postępowania i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie pozostaje jednak regulacja zawarta w art. 45 ust. 1 pkt. 7 pr.ruch.drog. Celem tego przepisu jest ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego przed działaniami polegającymi na "umieszczaniu" na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Funkcja ochronna tej regulacji powinna podlegać uwzględnieniu we wszelkiego rodzaju postępowaniach administracyjnych prowadzących do "umieszczania" inwestycji w pasie drogowym drogi publicznej bądź też albo w sąsiedztwie takiej drogi . W języku polskim słowo "umieścić" oznacza "położyć , postawić gdzieś , ulokować w jakimś miejscu" (Mały słownik języka polskiego pod red. E.Sobol , Warszawa 1995 r, s.979). Pojęcie "umieszczania" obejmuje z całą pewnością sytuowanie obiektów budowlanych w terenie , wobec czego w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę kwestia realizacji zamierzenia inwestycyjnego mieszczącego się w hipotezie pkt. 7 ust. 2 art. 45 pr.ruch.drog. powinna być brana pod uwagę zważywszy zgłasza na to szczególny charakter działki, na którą inwestycja ta może oddziaływać. W rozpatrywanej sprawie , zdaniem Sądu , zastosowanie znajduje przepis art. 35 ust.1 pkt. 2 pr. bud. , nakładający na organ architektoniczno –budowlany obowiązek sprawdzenia , przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego , zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami odrębnymi , w tym techniczno-budowlanymi. Niewątpliwie przepis art. 45 ust. 1 pkt. 7 pr.ruch.drog. jest "przepisem odrębnym" , o jakim mowa w art. 35 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. Do oceny , w związku z tym , pozostaje kwestia pozostawania działki nr [...], stanowiącej część drogi wojewódzkiej Nr [...], w obszarze oddziaływania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (organ odwoławczy odnosi się do tego dopiero w odpowiedzi na skargę) . Obszar oddziaływania obiektu obejmuje , zgodnie z art. 3 pkt. 20 pr. bud. , teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Również i w tym przypadku art. 45 ust. 1 pkt. 7 pr.ruch.drog. trzeba traktować jako "przepis odrębny" w rozumieniu przytoczonej definicji, wyznaczający obszar oddziaływania inwestycji ze względu na ograniczenia wynikające z tego przepisu. Jeśli tablica reklamowa stanowiąca przedmiot wniosku o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia budowlanego jest urządzeniem wysyłającym lub odbijającym światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzającym w błąd uczestników ruchu i tak rozumiane oddziaływanie tej tablicy rozciąga się na działki sąsiednie zajęte pod drogę publiczną , to przyjąć trzeba iż znajdują się one w obszarze oddziaływania inwestycji. Przyjęcie stanowiska prezentowanego wyżej, co wymaga podkreślenia , stanowi podstawę do uznania istnienia po stronie Zarządu Województwa [...] interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia budowlanego na budowę tablicy reklamowej usytuowanej w pobliżu drogi publicznej , jako organu zarządzającego drogą wojewódzką Nr [...] , a tym samym i działką nr [...] stanowiąca część tej drogi . Zgodnie z art. 28 ust. 2 pr. bud. , stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są bowiem : inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Kwestia interesu prawnego Zarządu Województwa [...] i tym samym posiadania statusu strony w przedmiotowym postępowaniu , na gruncie regulacji prawnych przywołanych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, budzi daleko idące wątpliwości. Zarząd nie może wywodzić swojego interesu prawnego z pozycji organu uprawnionego do uzgadniania inwestycji lokalizowanych poza pasem drogowym , bowiem , jak wykazano wyżej , przepis art. 45 ust. 1 pkt. 7 pr.ruch.drog. nie kształtuje jego kompetencji do wyrażania zgody w takich sprawach. Nawet jeśliby tak było , to publicznoprawna kompetencja do współdziałania polegająca na wyrażenia zgody na realizację określonego przedsięwzięcia nie buduje interesu prawnego po stronie organu właściwego do podjęcia takiego aktu. Mamy do czynienia w tym przypadku z sytuacją analogiczną do określonej w art. 106 k.p.a. , odnośnie której tak w doktrynie procesu administracyjnego jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż organ współdziałający nie jest stroną postępowania prowadzącego do wydania decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien będzie uwzględnić wskazówki Sądu zawarte w niniejszym wyroku, a następnie wydać decyzję odpowiadającą prawu. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.