II SA/Gl 260/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009r. sprawy ze skargi T. P., B. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. zawiadomił strony, że w związku z pismem S. i G.S. zostanie przeprowadzony dowód z oględzin na terenie nieruchomości przy ul. [...] w G. w zakresie prawidłowości przebiegu procesu budowlanego. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...], Nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych przez obecnie skarżących T. i B.P. robót budowlanych polegających na wykonaniu okładzin ścian, podłogi i dachu garażu wraz z wymianą bramy garażowej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu stwierdzono, że wykonane roboty nie są robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i nie są objęte regulacją tej ustawy. Na skutek wniesionego od tej decyzji odwołania przez uczestników postępowania S. i G.S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu stwierdzono, że wykonany zakres robót przekracza pojęcie bieżącej konserwacji obiektu budowlanego. Do ich wykonania niezbędne było zgłoszenie robót remontowych. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie w sprawie ustalenia, czy wykonane roboty nie są w kolizji z przepisami techniczno-budowlanymi poprzez nakazanie dostarczenia opinii technicznej na temat prawidłowości wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W przypadku dostarczenia takiej opinii potwierdzającej prawidłowość i zgodność wykonanych robót z warunkami technicznymi, organ będzie mógł umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] wydanym w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia opinii technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. W wykonaniu tego postanowienia skarżący przedłożyli opinię techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych wykończeniowych oraz zgodności ich z przepisami techniczno-budowlanymi w przedmiotowym garażu, sporządzoną w [...] przez rzeczoznawcę budowlanego J.D. Decyzją z dnia [...], Nr [...], organ pierwszej instancji ponownie umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wykonane zostały zalecenia organu odwoławczego zawarte w jego decyzji z dnia [...], a wobec przedłożenia przez skarżących opinii technicznej opracowanej przez uprawnionego rzeczoznawcę, która potwierdza zgodność wykonanych robót z przepisami w sprawie warunków techniczno-budowlanych oraz zgodnie ze sztuką budowlaną, należało orzec o umorzeniu postępowania. W odwołaniu od tej decyzji wniesionym przez uczestników postępowania zarzucono pominięcie w toku postępowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazano, że pod pojęciem czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy także rozumieć przedłożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W pojęciu tym mieszczą się również wszelkie opinie i oceny techniczne wykonanych robót. Zwrócili uwagę, że jako współwłaściciele nieruchomości, na której zlokalizowany jest sporny garaż nie wyrażali zgody na przeprowadzenie w nim jakichkolwiek robót budowlanych. W takiej sytuacji legalizacja samowoli byłaby możliwa jedynie po uprzednim wyrażeniu takiej zgody przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym (art. 199 Kodeksu cywilnego). Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz kolejny uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu legalizacyjnym art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazuje nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Art. 51 ust. 3 ustawy kończy postępowanie decyzją zależną od wykonania lub nie wykonania nałożonego obowiązku. W takim przypadku element naprawczy stanowi np. inwentaryzacja powykonawcza. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ odwoławczy stwierdził, że prowadząc postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do żądania takiego oświadczenia. Spory związane z wykonywaniem prawa współwłasności winny być rozpoznawane na gruncie prawa cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Obszernie przedstawili stosunki jakie panują pomiędzy nimi a uczestnikami postępowania na tle współwłasności nieruchomości przy ul. [...]. Odnośnie braku zgody na przeprowadzone roboty budowlane wskazali na postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...], sygn. akt [...], rozstrzygające kwestie korzystania z nieruchomości wspólnej. Zarzucili, że organ odwoławczy wydał decyzję niezgodną ze swoim wcześniejszym rozstrzygnięciem, co podważa zaufanie obywateli do organów państwa. Wykonanie tej decyzji naraża ich na poniesienie dodatkowych, zbędnych w świetle zgromadzonego materiału kosztów. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja wydana została w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Regulacja art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, który to przepis stanowił podstawę materialnoprawną do przeprowadzenia postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Pierwszy przypadek dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować. Jeżeli bowiem w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nieusuwalne naruszenie prawa, organ jest obowiązany wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze (vide: art. 51 ust. 1 pkt 1). Drugi przypadek, po wykluczeniu pierwszego, dotyczy robót budowlanych podlegających legalizacji, gdy okaże się w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, iż jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, określając termin ich wykonania (por. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy). Trzeci przypadek nie będzie miał zastosowania w rozstrzyganej sprawie (por. art. 51 ust. 1 pkt 3). Konsekwencją takiej procedury jest wydanie decyzji, poprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym, wykazującej możliwość legalizacji lub jej brak w razie naruszenia obowiązujących przepisów, zwłaszcza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz szeroko rozumianego Prawa budowlanego. Następnie, jeżeli możliwość legalizacji istnieje, organ ma obowiązek w pierwszym rzędzie przeprowadzić postępowanie w celu usunięcia stanu samowoli poprzez legalizację robót. Celem postępowania legalizacyjnego jest bowiem doprowadzenie do sytuacji zgodnej z prawem. Wykonane roboty jak i związana z nimi dokumentacja winny w efekcie znajdować się w takim stanie, jaki mógłby uzasadniać wydanie pozwolenia na budowę lub przyjęcie zgłoszenia. Po stwierdzeniu stanu samowoli organ nadzoru powinien podjąć czynności zorientowane na zalegalizowanie robót. Nakaz rozbiórki bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego nie jest jednak wyłączony, choć jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się wówczas, gdy w inny sposób stan naruszenia prawa nie może zostać usunięty. W szczególności, gdy nawet wykonanie dodatkowych robót i czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeśli organ prowadzący postępowanie uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że nie naruszają one prawa. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie prawidłowo organ pierwszej instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja ta poprzedzona została postępowaniem dowodowym prowadzonym na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. W wyniku tego postępowania ustalono, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane związane z remontem garażu odpowiadają prawu i nie wymagają doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami. Dowodem na tą okoliczność jest dołączona do akt na żądanie organu opinia techniczna z [...] sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego J.D. W tych okolicznościach bezprzedmiotowym stało się nakładanie obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym samym zaistniała przesłanka do zastosowania art. 105 § 1 kpa. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył wyrażoną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a ponadto zasadę związania własną decyzją (art. 110 kpa). W poprzedniej swojej decyzji z dnia [...] wydanej w tej samej sprawie i w tym samym stanie prawnym organ ten określił, w jakim kierunku winno zmierzać postępowanie organu pierwszej instancji, a ponadto wskazał na wynik tego postępowania uzależniając go od ustaleń dokonanych w postępowaniu dowodowym. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że tak organ pierwszej instancji, jak i sami skarżący w całości zastosowali się do wskazówek organu odwoławczego wynikających z tamtej decyzji. W tej sytuacji brak było podstaw do zmiany wcześniej wyrażonego w ostatecznej decyzji stanowiska. Podzielić natomiast przyjdzie to stanowisko organu odwoławczego, które wskazuje na brak obowiązku wykazywania w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego następuje bowiem w aspekcie prawa administracyjnego a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim wypadku pokrzywdzony może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym. Konsekwencją tego jest brak możliwości zobowiązywania inwestora do składania dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania zabudowaną nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 228/07). Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów postępowania (art. 8, art. 105 § 1 i art. 110 kpa) oraz przepisów Prawa budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 2), nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec faktu, iż postanowieniem z dnia 21 maja 2009 r. wydanym w niniejszej sprawie, skarżący zostali w całości zwolnieni od ich ponoszenia. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów.