II SA/Gl 261/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta . z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 4 października 2010 r. I. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowo-biurowego na działce nr [a] przy ul. [...] w B. Jak wynika z załączonego projektu budowlanego, działka położona jest w centrum miasta. Ma powierzchnię 125 m2. Planowana powierzchnia zabudowy wynosi 116,74 m2 i 8,26 m2 powierzchni utwardzonej. Projekt nie przewiduje powierzchni biologicznie czynnej. Budynek zaplanowany został do realizacji w granicy z działkami sąsiednimi. Działka leży w terenie objętym aktualnie obowiązującym planem miejscowym, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z [...] r. Zgodnie z informacją udzieloną z upoważnienia Prezydenta z dnia [...] r., położona jest w jednostkach UMW-07 i KP-05. Parcela wchodzi w skład zabytkowego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] r. Akta sprawy pozwalają na stwierdzenie, że inwestor rozpoczął starania o realizację inwestycji jeszcze w okresie przed uchwaleniem planu miejscowego dla terenu obejmującego przedmiotową działkę. Uzyskał w szczególności postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., wyrażające zgodę na odstępstwo od warunków technicznych, umożliwiające wykonanie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku na działce nr a, bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr b, c i d. Plan miejscowy przyjęty uchwałą z [...]r. w § 5 dopuszcza na terenach przeznaczonych pod zabudowę sytuowanie ściany budynku, nie posiadającej otworów okiennych i drzwiowych, w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy – pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w przepisach odrębnych, dotyczących w szczególności bezpieczeństwa pożarowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Poza innymi parametrami, wysokość budynku określono na 15,49 m. W pkt 6 decyzji stwierdzono, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę nr a. W uzasadnieniu stwierdzono, że inwestycja jest zgodna z planem, projekt budowlany został w wymaganym zakresie uzgodniony, jest wykonany przez uprawnionego projektanta. Pomimo stwierdzenia, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działki inwestora, decyzję doręczono właścicielom sąsiednich działek. Pismem z [...] r. J. S., właściciel działki nr b, zaprotestował przeciwko zastosowanemu trybowi postępowania, pomijającemu właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz w tym samym dniu złożył odwołanie od decyzji. Podał w nim, że organ nie zawiadomił go o postępowaniu, wobec czego nie zapoznał się z projektem zabudowy, wniósł o uchylenie decyzji. W piśmie z 3 lutego 2011 r. zarzucił, że zgoda na odstępstwo od warunków technicznych została wydana przed sporządzeniem projektu budowlanego. Realizacja planowanej zabudowy pogorszy warunki sanitarne mieszkańców budynku na działce nr b. Zamknięcie podwórka od strony wschodniej uniemożliwi dostęp światła i powietrza, zwiększy wilgotność. Projekt nie określa, na jakiej wysokości znajdują się króćce instalacji wentylacyjnej sanitariatów. Wynikająca z rysunków wysokość 14 m powoduje, że w przypadku przebudowy i adaptacji poddasza kamienicy na działce nr b, znajdą się one poniżej okien. Projekt nie rozwiązuje sposobu przeprowadzenia prac elewacyjnych w granicy, montaż rusztowań doprowadzi do zajęcia jego działki. Zwrócono uwagę, że uzgodnienie z [A] S.A. dotyczy nie istniejącej działki nr e, projekt nie obejmuje także ewentualnej przebudowy budynku na działce f, związanej z przewidywaną przekładką mediów. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono zasady udzielania zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych i wskazano, że miało ono miejsce przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta, że projektowany budynek jest zgodny z planem miejscowym a inwestor uzyskał konieczne zezwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który szczegółowo określił warunki wykonania prac. Zarzut związany z ograniczeniem dostępu światła i powietrza do budynków istniejących uznano za nieuzasadniony. Działka nr a położona jest w ścisłej zabudowie, planowana zabudowa odzwierciedla istniejący stan zabudowy działek sąsiednich. Zgodnie z wytycznymi konserwatora zabytków, projektowany budynek nawiązuje do budynku sąsiedniego na działce przy [...]. Poziom górnego gzymsu projektowanego budynku stanowi przedłużenie gzymsu budynku sąsiedniego, taka sama jest też liczba kondygnacji. Odległość między budynkiem na działce nr b a projektowanym wynosi od 8,5 m do 11 m. Usytuowanie nowego budynku nie spowoduje zacienienia działki strony odwołującej się. Nie wpłynie na przepływ powietrza. Wojewoda także stwierdził, że obszar oddziaływania projektowanego budynku obejmuje tylko działkę nr a. Ochrony przed immisjami pochodzącymi z wentylacji można dochodzić w postępowaniu cywilnym. Wyjaśniono także podstawy prawne, na jakich organ administracji może zezwolić na wejście na teren sąsiedniej działki w celu wykonania robót budowlanych. Podano, że różnice w obrysie budynku na planach załączonych do uzgodnień nie mają znaczenia, albowiem dla lokalizacji inwestycji podstawowe znaczenie ma projekt zagospodarowania terenu, uwzględniający uzgodnienia. Uzgodnione przełożenie instalacji wodociągowej do budynku na działce f będzie wykonane przez przedsiębiorstwo wodociągowe, nie przez inwestora, a warunki przełożenia będą przez nie uzgodnione z zainteresowanym właścicielem. Stwierdzając zgodność projektu z przepisami prawa budowlanego, organ odwoławczy jednocześnie ocenił przeprowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne jako wadliwe i zalecił w przyszłości bezwzględne przestrzeganie obowiązku informowania stron o wszczęciu postępowania. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia, weryfikującego zgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, a także naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia interesów właścicieli działek sąsiednich. Podniósł także zarzuty naruszenia prawa materialnego, art. 7 i 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w związku z § 13, 57 i 60 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 140 i 144 k.c. W uzasadnieniu w szczególności podniósł, że wydając pozwolenie na budowę w granicy z działką sąsiednią organ winien dokładnie zbadać wpływ inwestycji na działki sąsiednie. Planowana zabudowa zamknie nieruchomość skarżącego od strony wschodniej, ograniczając mieszkańcom dopływ światła i powietrza. Ocena projektu budowlanego w tym zakresie była obowiązkiem organu. Wedle strony skarżącej, zatwierdzony projekt narusza przepisy. Nie zbadano, czy po zrealizowaniu inwestycji zachowany zostanie dostęp światła do pomieszczeń w budynkach sąsiednich. Nie rozstrzygnięto, czy projekt zapewnia zachowanie warunków określonych w § 60 ust. 1 i 2 warunków technicznych, dotyczących nasłonecznienia. Inwestor nie przedłożył analizy nasłonecznienia i przesłaniania. W tej sytuacji konkluzja organów, że inwestycja tych parametrów nie narusza, jest arbitralna. Dla poparcia swej tezy o naruszeniu standardów nasłoneczniania, skarżący przedłożył sporządzone przez siebie rysunki zacienienia i wykresy wysokości słońca. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów warunków technicznych dotyczących zacienienia podano, że po pierwsze wysokość planowanego budynku jest wyznaczana przepisami planu miejscowego, który nakazuje harmonizację z zabudową sąsiednią. Po wtóre zaś, działka leży z zabudowie śródmiejskiej, a najdłużej zacienione lokale w budynku skarżącego, położone na parterze, są zajęte pod usługi, co wynika również z załączonych do skargi zdjęć. W piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia 2011 r. skarżący dodatkowo zaskarżył postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...] r. w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, zarzucając iż udzielenie zgody nastąpiło bez rozważenia interesu właścicieli działek sąsiednich i uwzględnienia wpływu odstępstwa na dostęp światła do pomieszczeń mieszkalnych. Uczestnik postępowania Gmina B. w piśmie z [...] r. podała, że zarzuty skargi nie są zasadne, a pozwolenie na budowę nie zostało udzielone w oparciu o postanowienie wyrażające zgodę na odstępstwo od warunków technicznych, lecz na podstawie planu. Podano także, że w postępowaniu administracyjnym brały udział osoby ujawnione w ewidencji gruntów. W oparciu o odpis skrócony aktu zgonu wystawiony przez Urząd Stanu Cywilnego w T., znajdujący się w aktach sądowych, Sąd ustalił, że A.K. zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego w dniu 25 lutego 1998 r., wobec czego zarządzeniem z 25 listopada 2011 r. skreślono ją z listy uczestników postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd stosuje przewidziane tą ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Postanowienie wydawane na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia, na podstawie art. 142 k.p.a. może być zaskarżone w odwołaniu od decyzji. W konsekwencji za dopuszczalne należy uznać objęcie takiego postanowienia zarzutami skargi do sądu, co niniejszej sprawie strona skarżąca uczyniła. Postanowienie to nie było jednak podstawą dla podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak wynika z materiału sprawy, zostało ono udzielone przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia, w czasie gdy w gminie nie obowiązywał plan miejscowy. W wydanych decyzjach, akceptując projekt budowy w granicach z działkami sąsiednimi, organy nie powoływały się na udzieloną zgodę na odstępstwo od warunków technicznych. Nie było to konieczne, albowiem mający w sprawie zastosowanie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 5 pkt 1 dopuszcza na terenach przeznaczonych pod zabudowę sytuowanie ściany budynku, nie posiadającej otworów okiennych i drzwiowych, w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy – pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w przepisach odrębnych, dotyczących w szczególności bezpieczeństwa pożarowego. Udzielona zgoda na odstępstwo od warunków technicznych dotyczyła zaś wyłącznie kwestii dopuszczalności wykonania ścian bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami nr b, c i d. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że dla końcowego załatwienia sprawy nie ma znaczenia kwestia weryfikacji postanowienia Prezydenta Miasta B. z [...] r. wyrażającego zgodę na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie lokalizacji planowanego budynku w granicach z działkami sąsiednimi. Zatwierdzony wydanymi w sprawie decyzjami projekt budowlany przewiduje lokalizację budynku w granicach z trzema działkami sąsiednimi. Przepis § 12 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) reguluje kwestie lokalizacji budynków względem granic sąsiednich działek. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, dopuszcza się sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w stronę granicy, bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, jeśli wynika to z ustaleń planu miejscowego. Dopuszczalność taką obowiązujący w gminie plan przewiduje, zatem na zasadach przewidzianych w planie, lokalizacja w granicy jest możliwa. Orzekające w sprawie organy obu instancji zignorowały jednak przepis § 12 ust. 4 powołanego rozporządzenia, który przewiduje, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa m. in. w ust. 2, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Obszar oddziaływania obiektu jest zaś definiowany w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wbrew temu przepisowi, organy obu instancji zgodnie przyjęły, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do terenu inwestycji – działki nr a. Takie stanowisko jest wadliwe, a nadto pociągnęło za sobą ważką wadliwość przeprowadzonego postępowania. W sytuacji objęcia działek sąsiednich obszarem oddziaływania konieczne bowiem było rozważenie przez organ udzielający pozwolenia spełnienia przez planowaną inwestycję tych warunków technicznych, które w okolicznościach sprawy wymagały weryfikacji. Ze względu na zwarty charakter zabudowy, w pierwszej kolejności weryfikacji takiej wymagały standardy przesłaniania i zacienienia. Należy zwrócić uwagę, że przepis planu miejscowego, dopuszczający zabudowę w granicy, czyni to pod warunkiem spełnienia wymagań w przepisach odrębnych. Nie jest zatem dostatecznym argumentem stwierdzenie, że wysokość budynku planowanego musi odpowiadać wysokości budynków istniejących, ze względu na postanowienia § 11 pkt 3 planu, który dopuszcza uzupełnieni pierzei ulicy [...] między budynkami nr 3-11, zgodnie z linią zabudowy ulicy [...] i pod warunkiem, że wysokość nowej zabudowy nie przekroczy wysokości budynków w pierzei ulicy [...]. Nie tylko zgodność z planem, ale także z przepisami odrębnymi, warunkuje dopuszczalność realizacji zaplanowanej inwestycji. Należy zgodzić się z zarzutami skargi, że przyjmując zgodność projektu z przepisami prawa budowlanego, w tym z warunkami technicznymi, organy nie uzasadniły swego stanowiska w sposób poddający się weryfikacji. Sąd administracyjny pozbawiony jest możliwości samodzielnego czynienia ustaleń faktycznych w sprawie. Jeżeli dokumenty zgromadzone w aktach na to pozwalają, dostarczając dostatecznych danych, Sąd może dokonać weryfikacji prawidłowości stanowiska organów dotyczącego zgodności określonych rozwiązań projektowych z przepisami. W niniejszej sprawie możliwość taka jednak nie istnieje. Podstawowy zarzut skargi dotyczy zacienienia pomieszczeń w budynku skarżącego. Przepis § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Wysokość przesłaniania, o której mowa w pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. W zabudowie śródmiejskiej odległość ta może być zmniejszona nie więcej niż o połowę. Dokumenty sprawy dostarczają wiedzy o planowanej wysokości obiektu. Nie ma jednak żadnej możliwości ustalenia wysokości, na jakiej znajdują się dolne krawędzie najniżej położonych okien budynku zacienianego, co jest konieczną daną dla obliczenia wymaganej odległości budynku przesłanianego od przesłaniającego. Faktyczna odległość między budynkami podana przez organ administracji wynosi od 8-11 metrów, nie jest przy tym możliwe ustalenie, która z tych wielkości może mieć w sprawie znaczenie, ze względu na zakres badanej płaszczyzny, wyznaczany kątem 60 stopni. Trzeba przy tym zaznaczyć, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu w ogóle pomija dane związane z odległością projektowanej inwestycji od budynków istniejących na działkach sąsiednich, przez co weryfikacja danych z odwołaniem się do rysunku projektu zagospodarowania działki, nie jest możliwa. Zgodzić się także trzeba ze stroną skarżącą, że nie zostały w sprawie rozstrzygnięte kwestie związane ze spełnieniem warunków z § 60 warunków technicznych, a twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że w budynku skarżącego znajdują się na parterze lokale usługowe nie jest w żaden sposób potwierdzona w materiale sprawy. W sytuacji, gdy spełnienie standardów techniczno-budowlanych jest możliwe do wykazania poprzez przeprowadzenie obliczeń, uzasadnienie decyzji winno zawierać zarówno powołanie treści przepisu, jak i dane będące podstawą obliczeń, a także ilustrować sposób przeprowadzenia obliczeń i podawać konkretne wielkości, potwierdzające zachowanie standardów. W przeciwnym razie stanowisko organu w danej kwestii jest pozbawione podstaw i arbitralne, tak też Sąd ocenia tezy zawarte w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, że warunki techniczne związane z dostępem światła do budynków na działkach sąsiednich zostały zachowane. Naruszając obowiązek ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i przedstawienia ich w uzasadnieniu decyzji, organy naruszyły jednocześnie przepisy art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, który nakłada obowiązek zbadania zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt ten nie zawiera nadto treści, o jakich mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, w szczególności odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy. Sąd zwraca także uwagę, że pod względem formalnym, znajdujący się w aktach projekt budowlany nie spełnia rygorów § 5 i § 6 ust. 1 rozporządzenia MI z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133), albowiem nie został opatrzony ciągłą numeracją stron oraz nie jest oprawiony w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Ponieważ z okoliczności podanych przez stronę skarżąca w związku z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wynika, że budowa została już rozpoczęta, uprawomocnienie się niniejszego wyroku winno skutkować umorzeniem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie jest bowiem możliwe wydanie pozwolenia na budowę dla obiektu zrealizowanego lub będącego w trakcie realizacji. Sprawa podlegać będzie w dalszej kolejności kompetencji organów nadzoru budowlanego, które winny rozstrzygnąć o możliwości kontynuowania robót i sposobie doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 133 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 cytowanej ustawy.