II SA/Gl 265/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia NSA Łucja Franiczek Protokolant referent-stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2006 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców na uchwałę Rady Miejskiej w D.G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany użytkowania terenów ogródków działkowych oddala skargę. Rada Miejska w D. G. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie zmiany użytkowania terenów ogrodów działkowych położonych w D. G. w rejonie osiedla K. W uchwale podano, jako jej podstawę prawną, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. nr 142, poz. 1591 z 2001 r., ze zmianami) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. nr 46 poz. 543 z 2000 r. z zm.). W uchwale tej Rada Miejska w D. G. wyraziła wolę przekazania w użytkowanie mieszkańcom Wspólnoty D. G. nieruchomości gruntowych użytkowanych przez nich z przeznaczeniem na ogrody działkowe w rejonie osiedla K., oznaczonych jako parcele o nr wg decyzji nr [...] z dnia [...] o pow. [...] m3. Równocześnie w § 2 Rada zwróciła się do Prezydenta D. G. o podjęcie działań w sposób prawem przewidziany umożliwiających "upodmotowienie ich praw ( mieszkańców Wspólnoty D. G. ) do ogródków działkowych". Wykonanie uchwały zostało powierzone Prezydentowi Miasta. Polski Związek Działkowców pismem z dnia [...] ( data prezentaty pocztowej ) złożył skargę na powyższą uchwałę. W skardze Związek stwierdził, iż zaskarżona uchwała narusza jego uprawnienia do terenu w niej wskazanego co uzasadnia żądanie wyeliminowania tej uchwały z obiegu prawnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Tereny ogródków działkowych, których dotyczy uchwała obciążone są prawem nieodpłatnego użytkowania, ustanowionym na mocy decyzji Urzędu Miasta D. G. nr [...] z dnia [...] na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców w K. Decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym, dlatego też zwrócenie się przez Radę Miejską do Prezydenta Miasta z wnioskiem o przekazanie użytkowania przedmiotowego terenu Wspólnocie D. G., prowadzi do naruszenia przysługującego Polskiemu Związkowi Działkowców prawa do tych terenów. Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia [...] ( Dz. U. nr 169, poz. 1419 ) Polski Związek Działkowców zachowuje prawa i obowiązki nabyte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a w szczególności dotyczy to praw i obowiązków wynikających z użytkowania lub użytkowania wieczystego. Zdaniem skarżącego uchwała narusza art. 10 ust. 1 i art. 39 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, a także art. 155 kpa, a to wobec posiadania przez decyzję z dnia [...] przymiotu ostateczności. Skarżący zarzucił także wydanie przedmiotowej uchwały bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem podstawowych zasad techniki prawodawczej co w konsekwencji powoduje po stronie skarżącego brak wiedzy co do skutków tej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w D. G. wniosła o jej oddalenie. Rada przyznała, że w zaskarżonej uchwale, jak wynika ze wskazań Wojewody Ś. z dnia[...] nr [...] występują nieistotne naruszenia prawa. Nieistotne naruszenia prawa nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Uchwała ma charakter intencyjny to jest nieobowiązujący i stanowi jedynie wyrażenie woli przez Radę co do zmiany użytkownika terenów ogrodów działkowych w D. G. w rejonie Osiedla K. Nadto w odpowiedzi na skargę wyrażono pogląd o braku zgodności z Konstytucją art. 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 8 lipca 2005 r. Przepis ten w zakresie, w jakim wynikający z niego obowiązek nieodpłatnego przekazania przez gminę gruntów w użytkowanie dotyczy jedynie Polskiego Związku Działkowców, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. nr 142 poz. 1591 z 2001 r. z zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa ( pismo z dnia [...] doręczone Radzie [...]) wezwanie okazało się bezskuteczne, a skarga została złożona w terminie. Drugim warunkiem dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest stwierdzenie, iż przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym dominuje szerokie rozumienie pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej. Podkreśla się, że gminy jako jednostki samorządu terytorialnego powołane zostały wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych. W sensie normatywnym całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej ( por. uchwała TK z 27.09.1994 r., W 10/93, OTK 1994, postanowienie SN z 26 września 1996 r., III ARN 45/96, OSNAPiUS 1997, nr 8, poz. 125 ). Co więcej, skoro przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga ma stanowić jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności, to należy przyjąć, że rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie tego przepisu winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i tym samym prawa do sądu. Z analizy zaskarżonej uchwały oraz jej uzasadnienia wynika, że Rada Miejska w odpowiedzi na inicjatywę mieszkańców Wspólnoty Gminy D. G., wyraziła wolę przekazania im w użytkowanie terenów ogrodów działkowych w rejonie Osiedla K. i zwróciła się do Prezydenta Miasta o podjęciu w tym kierunku prawem przewidzianych działań. Zaskarżona uchwała wyraża więc jedynie wolę Rady i ma intencyjny charakter, a nie stanowi wyrażenia zgody przez Radę na dokonanie przez organ wykonawczy gminy czynności z zakresu gospodarki nieruchomościami wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a ustawy o samorządzie gminnym. Intencyjnego charakteru kontrolowanej uchwały nie zmienia błędne powołanie w jej podstawie prawnej art.18 ust. 2 pkt 9 litera a i art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem – składu orzekającego – tego rodzaju działanie Rady wyrażone w formie uchwały może być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jest to uchwała w sprawie z zakresu administracji publicznej. Warunkiem uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Skarżący Polski Związek Działkowców powołując się na decyzję z [...] nr [...], którą przekazano teren położony w D. G. w rejonie Osiedla K. w użytkowanie, na czas nie oznaczony, z przeznaczeniem pod ogrody działkowe, twierdzi iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, chroniony art. 10 ust. 1 i art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Tego stanowiska Sąd nie podzielił, bowiem zaskarżona uchwała wyraża jedynie wolę zmiany użytkowania ogrodów działkowych. Interes prawny o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wywodzić się z prawa materialnego, oraz musi zostać naruszony uchwałą organu gminy. Naruszenie to może mieć charakter realny. Interes prawny nie zostaje bowiem naruszony uchwałą która co najwyżej stanowi potencjalne zagrożenie dla skarżącego. Kontrolowana uchwała nie wywarła negatywnego następstwa w sferze prawnej skarżącego ( zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia ) i dlatego nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie jest także uzasadniony zarzut skarżącego naruszenia art. 155 kpa, ponieważ przepis ten, jak i pozostałe przepisy kpa, normuje postępowanie w sprawach indywidualnych załatwionych w drodze decyzji administracyjnej i nie miał zastosowania w sprawie w której podjęto zaskarżoną uchwałę. Skoro interes prawny skarżącego nie został naruszony, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.). su.