II SA/Gl 265/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w K. J. K. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy Goczałkowice-Zdrój z dnia 15 czerwca 2004 r. nr XXIII/132/2004 w przedmiocie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały. W dniu 15 czerwca 2004 r. nr XXIII/132/04 Rada Gminy Goczałkowice – Zdrój Miejska, działając na podstawie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. , Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2000, Nr 71, poz. 938 ze zm.), przyjęła uchwałę w sprawie określenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Gmina Goczałkowice- Zdrój. Pismem z dnia 28 grudnia 2011 r. Prokurator Rejonowy w P. Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności § 2 wymienionej uchwały. Zarzucił uchwale obrazę art. 40 ust. 4 ust. 6 i ust. 8 ustawy o drogach publicznych w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w § 2 rozstrzygnięć zawartych w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w kwestionowanym zapisie § 2 uchwały Rada Gminy Goczałkowice- Zdrój ustaliła, że "zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień". W ocenie Prokuratora uchwałę należy uznać za niezgodną z prawem. Prokurator dodał, że rada gminy nie posiadała kompetencji do ustanowienia tego rodzaju uregulowań, a przez powtórzenie w § 2 ustawowej regulacji zawartej w art. 40 ust. 4 ustawy może spowodować błędną wykładnię przepisu, sugerując, że normy prawa powszechnie obowiązującego wiążą jednie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Podał, że z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów praw miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Z kolei z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych stanowi delegację dla rady gminy do ustalenie w drodze uchwały dla terenu gminy, dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego wskazując maksymalne stawki takich opłat, zaś art. 40 ust. 9 tej ustawy wskazuje, iż rada ustalając powyższe stawki opłat bierze pod uwagę pięć kryteriów tj. kategorię drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego oraz rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Korzystając z tych przepisów Rada Gminy Goczałkowice – Zdrój uzyskała wyłączne prawo do ustanowienia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Gmina Goczałkowice – Zdrój. Przywołane przepisy nie dają kompetencji gminie do definiowania pojęć jednostek czasu ani powtarzania postanowień ustawowych. Prokurator dodał, iż nowelizacją z dnia 29 lipca 2005 r., która weszła w życie w dniu 4 października 2005 r. ustawodawca sprecyzował, iż "zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień". Mając na uwadze powyższe nieuprawnione było ustalenie przez organ samorządu treści § 2 kwestionowanej uchwały. Nadto Prokurator przywołał § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń (na mocy § 143 przepis ten stosuje się także do aktów prawa miejscowego). Reasumując Prokurator Rejonowy stwierdził, że mając na uwadze powyżej wymienione przepisy, Rada Gminy Goczałkowice- Zdrój przekroczyła przyznany jej przez art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy o drogach publicznych zakres kompetencji uchwałodawczych z uwagi na zamieszczenie w kwestionowanej uchwale treści § 2. Stanowi to, w jego ocenie, rażące naruszenie prawa, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności wymienianego powyżej § 2 uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Goczałkowice – Zdrój uznał skargę za zasadną. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, zgodził się i w całości podzielił argumentację przedstawioną w skardze przez Prokuratora Rejonowego w P. Obecny na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w K. podtrzymując skargę, podzieliła argumentację w niej zawartą. Pełnomocnik Gminy Goczałkowice – Zdrój wskazała, że skarga została uznana i odwołała się do argumentów podanych w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że narusza ona prawo. Materialno- prawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 maca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2007, Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i ust. 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, czyli aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym odnoszącym się, nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Uregulowania zaskarżonej uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych, dla których zarządcą jest Gmina Goczałkowice – Zdrój i może być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków. Podkreślenia wymaga także, że zgodnie z art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodaktowania i stawek podatków następuje w drodze ustawy. Tylko niektóre zagadnienia mogą zostać uregulowane w aktach wykonawczych wydanych w ramach upoważnienia ustawowego, o ile stanowią jedynie dopełnienie regulacji ustawowej. Nie ulega wątpliwości, iż opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia. Stąd też zasadnicze elementy tej opłaty uregulowane zostały w ustawie o drogach publicznych w art. 40. W przepisie tym wskazano podmiot oraz przedmiot, a także sposób wyliczenia tej opłaty (stanowiąc, iż jest to iloczyn liczy metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² oraz liczby dni zajmowania tego pasa). Jedynie do określenia jednego elementu, a mianowicie określenia stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, został upoważniony organ jednostki samorządu terytorialnego- art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych – pierwsza część zdania. Upoważnienie to nadto jest istotnie ograniczone, gdyż w końcowej części zdania w ust. 8 tego artykułu 40 ustalono, iż opłaty, o których mowa w ust. 4 i ust. 6 tego artykułu, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. W kontekście powyższego zarzut Prokuratora Rejonowego w P. dotyczący sprzeczności § 2 uchwały Rady Gminy Goczałkowice – Zdrój z przepisem art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, w ocenie Sądu, jest zasadny. Wobec wyraźnej treści tego przepisu nieuprawnione było przez organ samorządu terytorialnego ustalenie "iż zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowany jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień." Z zacytowanego bowiem art. 40 ust. 8 ustawy nie wynika uprawnienie organu samorządu terytorialnego do definiowania pojęć wymienionych w ustawie. Wydawanie przepisów aktów niższego rzędu możliwe jest tylko na podstawie wyraźnego upoważnienia, nadto na podstawie jego ścisłej interpretacji z wyłączeniem możliwości rozszerzenia takiego upoważnienia w drodze wykładni celowościowej wynika także z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – m.in. przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r. sygn. akt U 19/97, w: OTK 1998, nr 4, poz. 47). Odnosząc się do drugiego zarzutu podniesionego przez Prokuratora Rejonowego w skardze, a mianowicie naruszenia § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, czyli powtórzenia w treści kwestionowanego § 2 zaskarżonej uchwały regulacji zwartej w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych tj. końcowego fragmentu o treści iż "zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowany jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień." trzeba stwierdzić, iż art. 40 ust. 4 ustawy w przedstawionym powyżej brzemieniu został wprowadzony do ustawy o drogach publicznych nowelizacją z dnia 29 lipca 2005 r., która weszła w życie z dniem 4 października 2005 r. Zatem w dacie podjęcia przez Radę Gminy Goczałkowice – Zdrój przedmiotowej uchwały wymieniony powyżej zapis nie funkcjonował w ustawie o drogach publicznych, stąd też nie mógł być on powtórzony w uchwale pomimo wyraźnego zapisu przywołanego powyżej § 137 załącznika. Poza wszystkim jednak pozostaje, że kwestionowany zapis § 2 uchwały nie mógł być przyjęty w tej uchwale przez gminę wobec braku kompetencji w tym zakresie. W konsekwencji musiało to skutkować stwierdzeniem nieważności § 2 zaskarżonego aktu z mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2012, poz. 270). Upływ roku od podjęcia uchwały nie stanowił przeszkody do orzeczenia o nieważności uchwały, jako że stanowi ona akt prawa miejscowego, jednak fakt wejścia w życie aktu wykluczał prawną możliwość stwierdzenia niewykonalności uchwały w trybie art. 152 tej ustawy. Dopiero uprawomocnienie się niniejszego wyroku prowadzić może zatem do wyeliminowania aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego.