II SA/Gl 266/05

Dnia 28 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 roku, sprawy ze skargi W. K. i D. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 7 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z zm./ nakazał A dokonać rozbiórki ogrodzenia pomiędzy działkami nr A, B, C i D w Ż. ad. O. a jeziorem. Na skutek wniesionego przez "A" odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] roku nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W podstawie prawnej decyzji ostatecznej powołano art. 138 § 2 kpa w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 4.07.1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz.U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z zm./. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie dotyczy całości ogrodzenia zrealizowanego przez "A" na terenie przyległym do jeziora /zalewu [...]/, a jedynie odcinka ogrodzenia między działkami nr A, B, C i D należącymi do D. S.. Jednakże zdaniem organu odwoławczego także odnośnie tej części ogrodzenia rozstrzygnięcie nie jest trafne. Organ I instancji nie ustalił bowiem wysokości tego ogrodzenia, ani nie wykazał w sposób przekonywujący, że ogrodzenie to przylega do miejsca publicznego. Sam zalew istotnie jest miejscem publicznym /art. 10 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r./ to jednakże należało wykazać, że pas gruntu od linii brzegowej do działek D. S. /przy granicy, których usytuowane jest sporne ogrodzenie/ także jest miejscem publicznym. Pas ten o szerokości około 20 m został wydzierżawiony "A" na cele rekreacyjno-sportowe co rodzi wątpliwości do jego publicznego charakteru. Ustalenie tej okoliczności ma znaczenie dla przyjęcia, czy sporne ogrodzenie wymagało zgłoszenia. Przy wykazaniu, że podlegało ono obowiązkowi zgłoszenia sprawa powinna w związku z art. 51 ust. 7 obowiązującego aktualnie Prawa budowlanego w podstawowym rzędzie być rozpoznana pod kątem możliwości jego legalizacji a więc spełnienia przez to ogrodzenie wymagań lub możliwości doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w tym Prawa wodnego z 18.07.2001 r. Zwrócił także organ odwoławczy uwagę na potrzebę szczególnie wnikliwego rozpatrzenia sprawy w części ogrodzenia dochodzącego do linii brzegowej /dołączony rysunek/ z uwagi na ewentualną kolizję z art. 27 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. W konkluzji decyzji organ odwoławczy wskazał na potrzebę objęcia rozstrzygnięciem wszystkich odcinków ogrodzenia i uzupełnienia postępowania we wskazanym zakresie to jest ustalenia elementu publiczności i rozważenia możliwości legalizacji. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez W. K. działającego w imieniu własnym, jak i w imieniu swojej siostry D. S.. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 roku, sygn. akt II SA/Gl 11/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W konsekwencji decyzji kasacyjnej z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., rozpoznając sprawę ponownie wydał w dniu [...] roku decyzję nr [...], na mocy której ponownie nakazał "A" rozbiórkę ogrodzenia pomiędzy działkami nr A, B, C i D w Ż. ad. O. a jeziorem. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ podał, iż w następstwie przeprowadzonej wizji w dniu [...] 2004 roku oraz na podstawie opracowań geodezyjnych ustalił, że wzdłuż granicy działek nr A, B, C i D będących własnością D. S. a częściowo na terenie jeziora biegnie ogrodzenie z siatki plecionej na słupach metalowych, zabetonowanych w gruncie. Przyjęto, że ogrodzenie zostało wybudowane (zakończono budowę) pomiędzy terenami "A" i D. S. w 1996 roku. Teren jeziora stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Podejmując próbę ustalenia, czy przedmiotowe ogrodzenie jest ogrodzeniem wybudowanym od strony miejsca publicznego odwołano się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1972 roku, sygn. akt I KR 274/72, w którym zostało wskazane, że miejsce publiczne charakteryzuje się tym, że przebywa w nim nieokreślona liczba osób, które nie mogą zostać indywidualnie oznaczone. Dalej organ pierwszej instancji wskazał na art. 31 (winno być: 34) ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2005 roku, Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) definiujący powszechność korzystania z wód. Z powyższego organ wywiódł, że przedmiotowe ogrodzenie jest ogrodzeniem od strony miejsca publicznego, co z kolei nakładało na inwestora obowiązek zgłoszenia zamiaru jego budowy właściwemu organowi w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z zm.), zaś ewentualna legalizacja mogłaby nastąpić w oparciu o art. 49b tej ustawy. Nie stwierdzono jednak podstaw do legalizacji samowoli budowlanej, a to wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył "A" wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji. Zdaniem "A" sporne ogrodzenie nie przylega do terenu publicznego – jeziora ale terenu dzierżawionego przez odwołującego się. Ogrodzenie zostało wykonane w celu zapewnienia bezpieczeństwa członkom "A" bowiem [...] działające na działkach D. S. stwarzało niebezpieczeństwo w postaci zakłóceń porządku, a nawet przestępstw. Zarzucono, że rozpatrując sprawę nie wzięto pod uwagę jej społecznych aspektów. Zakwestionowano ustalenia organu pierwszej instancji w przedmiocie miejsca publicznego i powszechnego korzystania z wód, podkreślając, że to właśnie działania "A" przyczyniły się do zapewnienia dostępności do zagospodarowanego terenu nadbrzeżnego. Zarzucono wreszcie, iż organ ponownie rozpoznając sprawę ograniczył się do powielenia swojego pierwotnego stanowiska, nie uwzględniając wskazówek wynikających z decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, co z kolei może wskazywać na stronniczość w rozpatrywaniu sprawy. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W podstawie prawnej decyzji ostatecznej powołano art. 138 § 2 kpa w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy co do meritum, albowiem akta przesłane zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w związku z wcześniej wniesioną skargą przez W. K.. Wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji nadal nie wyjaśnił sprawy w sposób umożliwiający prawidłowe rozstrzygnięcie. W szczególności organ rozpoznając sprawę ponownie winien ustalić, czy faktycznie przedmiotowe ogrodzenie przylega do miejsca publicznego. Jeżeli tak, to czy rzeczywiście było wymagane zgłoszenie, a w razie jego braku czy konieczna była rozbiórka; czy ogrodzenie to jest obiektem budowlanym, czy też urządzeniem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i wreszcie, w jakim zakresie należało prowadzić ewentualne postępowanie legalizacyjne. W. K. w imieniu własnym, jak i w imieniu D. S., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie decyzji ostatecznej i zasądzenie kosztów postępowania, a tym samym o utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ogrodzenie zostało wykonane samowolnie, uniemożliwia dostęp do jeziora, a także dochodzi do lustra wody. Podważył też celowość postawionego ogrodzenia. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w jego ocenie sprawa rozstrzygnięcia w przedmiocie spornego ogrodzenia wymaga "dobadania", na co szczegółowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm./, kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Nie może on zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji i oceny zarzutów odwołania. Rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy następuje w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji ostatecznej. Jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy, jednakże wymaga to uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a więc przekraczającego uzupełniające postępowania dowodowe przewidziane art. 136 kpa, może on na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana właśnie na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Powołanie w podstawie prawnej decyzji przepisów Prawa budowlanego wskazuje właśnie na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sposób umożliwiający zastosowanie lub wykluczenie stosowania tych materialnych regulacji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje także na potrzebę ustaleń w tym zakresie. Orzeczenie o rozbiórce ogrodzenia istotnie bowiem, jak wskazał organ odwoławczy, wymaga ustalenia czy przylega ono do miejsca publicznego. Jedynie bowiem w sytuacji przylegania do miejsca publicznego lub wysokości przekraczającej 2,20 metra ogrodzenie to wymagałoby w celu realizacji zgłoszenia, a jego wykonanie samowolne, co w sprawie pozostaje poza sporem, uzasadniałoby interwencję organów nadzoru budowlanego. Konieczność ustalenia czy sporne ogrodzenie przylega do miejsca publicznego wynika z faktu, iż nie przebiega ono wzdłuż linii jeziora, które niewątpliwie zgodnie z art. 10 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. stanowi miejsce publiczne, ale między pasem gruntu o szerokości około 20 metrów, a działką skarżącej. Ten pas gruntu określony jako pas przywodny lub teren zalewowy jest dzierżawiony od lat przez "A". W związku z tym należy ustalić czy ma on charakter miejsca publicznego. Nie jest wystarczające w ocenie Sądu odwołanie się przez organ pierwszej instancji do wyroków Sądu Najwyższego ( w dodatku wydanych w sprawach karnych), czy też do uregulowań Prawa wodnego w zakresie powszechności korzystania z wód. Nadto, nawet po wykazaniu, że sporne ogrodzenie przylega do miejsca publicznego należy przed orzeczeniem rozbiórki, w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wykazać, że ogrodzenie to – w całości lub części – nie może zostać zalegalizowane w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, a to wobec niemożności doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym Prawem wodnym z 2001 roku. Za trafne i odpowiadające prawu należy uznać działanie organu odwoławczego, choć jak wyżej wskazano ewentualna legalizacja ogrodzenia winna być prowadzona w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, a nie jak sugeruje alternatywnie ten organ – w trybie art. 49 tego prawa. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, ze odpowiada ona wymogom art. 138 § 2 kpa, a więc skarga D. S. nie była uzasadniona. Natomiast skarga W. K. podlegała oddaleniu z uwagi na brak interesu prawnego. Skarżący ten bowiem w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji nie był właścicielem /użytkownikiem wieczystym/ żadnej z działek oznaczonych nr A, B, C i D, a w postępowaniu administracyjnym występował jako pełnomocnik swojej siostry D. S.. Samo przekonanie skarżącego W. K. o przysługujących mu uprawnieniach nie czyni z niego osoby mającej interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm.). O tym czy dany podmiot posiada interes prawny we wniesieniu skargi nie decyduje bowiem jego subiektywne przekonanie, a nawet dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tego podmiotu jako interes prawny. W postępowaniu ponownym organ orzekający powinien uzupełnić postępowanie w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych rozważań, a następnie podjąć stosowną decyzję, której uzasadnienie spełniałoby wymogi art. 107 § 3 kpa. Dodatkowo Sąd pragnie zwrócić uwagę organom orzekającym, że poczynając od dnia 1.01.2002 r. to jest wejścia w życie ustawy z 18.07.2001 r. – Prawo wodne, w myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych, stanowiących własność Skarbu Państwa, wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, a marszałek województwa w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa/.../. W art. 11 ust. 2 ustawy zawarto delegacje dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, które wody śródlądowe powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną są istotne dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, a które dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa. Wykonując powyższą delegację Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 17.12.2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną /Dz.U. z 2003 r., nr 16, poz. 149/, które to rozporządzenie w związku z powołanym art. 11 ust. 1 Prawa wodnego przesądza o właściwej reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach związanych z tymi wodami. W związku z tym w postępowaniu ponownym należy ustalić czy po dniu wejścia w życie powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie właściwie reprezentowany jest Skarb Państwa /wymaga to jednoznacznego ustalenia nazwy jeziora – dotychczas w postępowaniu administracyjnym zamiennie używano – jezioro [...] i zalew – zbiornik [...]/. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm./ oddalił skargę.