II SA/Gl 266/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie może być wykonywana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wskutek skargi M. N. prawomocnym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 444/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę cmentarza komunalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą i drogami dojazdowymi w Z. przy ul. [...]. W motywach sąd administracyjny wskazał, iż organy administracji nie powiadomiły o wszczęciu postępowania osoby, będącego jego stronami. Nadto, sąd wskazał, że w udzielonym pozwoleniu na budowę nie określono działek, objętych decyzją, a przeznaczonych pod cmentarz oraz działek w strefie ochronnej. Wnioskiem o pozwolenie na budowę nie objęto też ujawnionej w projekcie budowlanym działki nr [...], a wreszcie, projekt w części opisowej nie obejmuje działek, wymienionych we wniosku, oznaczonych numerami : [...], [...], [...], [...], [...]. W następstwie powyższego wyroku, decyzją z dnia [...] r. nr [..] Wojewoda S. uchylił decyzję Starosty z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Starosta Z. powtórnie zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przeds. [...] Sp. z o.o. w Z. pozwolenia na budowę. Jednakże uwzględniając odwołanie M. N., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda S. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując ponownie wniosek, Starosta Z. decyzją z dnia [...] r. nr [..], zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę cmentarza komunalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą i drogami dojazdowymi na dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w Z. przy ul. [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Organ I instancji powołał przepisy art. 28, art. 33, ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ). W uzasadnieniu organ administracji po zrealizowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania wyjaśnił, że w dniu [...] r. inwestor powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o częściowym zakończeniu robót budowlanych na dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Organ nadzoru nie wniósł sprzeciwu wobec powyższego zgłoszenia. Inwestor prowadził bowiem roboty na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody S. z dnia [...] r. W tej sytuacji zakres inwestycji, pozostałej do wykonania obejmuje dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W odwołaniu od decyzji M. N. jako właściciel działki nr ewid. [...], podniósł, że w decyzji nie wskazano sposobu i skutków oddziaływania inwestycji na obszar jego działki, co stanowi jego zdaniem istotną przeszkodę w ewentualnym dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych w stosunku do inwestora. Nadto, odwołujący się zarzucił, że organ I instancji w poprzedniej decyzji poświadczył nieprawdę, a jej uchylenie nie wynikało z błędów pisarskich, jak to obecnie podał ten organ, relacjonując przebieg postępowania. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody S. orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Aczkolwiek organ odwoławczy podzielił zarzut, iż przyczyną uchylenia poprzedniej decyzji nie były błędy pisarskie, jednak nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia odwołania. Zdaniem organu, ponowne postępowanie zostało bowiem przeprowadzone zgodnie z zaleceniami, zawartymi w wyroku z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 444/04. Odwołujący się został bowiem prawidłowo powiadomiony o wszczęciu postępowania pismem z dnia [...] r. Miał zatem możliwość zapoznania się z raportem oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że zgodnie z tym dokumentem, przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać negatywnie i nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska. W skardze do sądu administracyjnego M. N. podtrzymał zarzuty, zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podnosząc iż organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionej w nim kwestii wpływu inwestycji na możliwość korzystania z jego działki nr [...], zaś informację o poświadczeniu nieprawdy przy wydaniu poprzedniej decyzji zlekceważono. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz wyjaśnił, że działka skarżącego nr [...], zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. położona jest w jednostce 70 – tereny gospodarki odpadami. W kolejnym piśmie skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jednakże w niniejszej sprawie nastąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych po wydaniu decyzji organu odwoławczego, będącej przedmiotem postępowania w poprzedniej sprawie tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 444/04. Mianowicie, z uzasadnienia wyroku z dnia 20 grudnia 2005 r. i wskazań co do dalszego toku postępowania wskutek uwzględnienia skargi wynika, że sądowi administracyjnemu nie był wówczas znany fakt częściowego zrealizowania spornego zamierzenia inwestycyjnego. Tymczasem w świetle niekwestionowanych ustaleń organu I instancji oraz dołączonych do akt administracyjnych kserokopii dokumentów w postaci zawiadomienia inwestora z daty [...] r., w oparciu o pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu [...] r. zakończono budowę I etapu zamierzenia inwestycyjnego ( na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [..], [...] i [...] ). Stąd też rozważenia wymagała kwestia, czy dopuszczalne jest udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy przedmiotowe zamierzenie zostało już częściowo zrealizowane na podstawie uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 września 2005 r. ( Dz. U. Nr 163, poz. 1364) stanowi bowiem, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy m.in. w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Z kolei na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast decyzję z art. 51 ust. 4 ustawy, o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wydaje organ nadzoru budowlanego jedynie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Analiza powyższych unormować musi zatem prowadzić do wniosku, iż po rozpoczęciu robót budowlanych na podstawie uchylonej następnie decyzji, nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Postępowanie w tym przedmiocie stało się bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Zdaniem składu orzekającego, w tym względzie zachował aktualność pogląd, iż decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Nie jest celem wydania takiej decyzji legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót ( vide : wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 285/05, sygn. akt II OSK 286/05 i II OSK 910/05, niepubl., przywołane w komentarzu do Prawa budowlanego pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2006, str. 322 ). Zatem w niniejszej sprawie w toku postępowania wystąpiła przesłanka jego bezprzedmiotowości, co obligowało organy administracji architektoniczno-budowlanej do jego umorzenia zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, że zgodnie z opisem do projektu zagospodarowania cmentarza komunalnego w z. przy ul. [...], przewidziano możliwość etapowania inwestycji w miarę rozwoju terytorialnego cmentarza – wzdłuż głównej alei od bramy zachodniej w kierunku wschodnim. Cmentarz wraz z infrastrukturą i drogami dojazdowymi tworzy bowiem jedną budowlę i został objęty jedną dokumentacją projektową, podczas gdy tylko w przypadku zamierzenia obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może na wniosek inwestora dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem ( art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego ). Taki stan rzeczy nie ma zaś miejsca w niniejszej sprawie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, jako że pozwolenia na budowę udzielono na roboty budowlane już częściowo zrealizowane. Stąd też zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. [...] zł, rozstrzygnięto po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały natomiast żadnego znaczenia podniesione w niej kwestie. Dochodzenie roszczeń odszkodowawczych i stwierdzenie sposobu oraz skutków oddziaływania spornej inwestycji na obszar działki skarżącego możliwe jest jedynie w drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym ( art. 2 § 1 kpc ). O istnieniu podstawy do wytoczenia takiego powództwa nie może zaś rozstrzygać organ administracji architektoniczno – budowlanej na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Zarzut poświadczenia nieprawdy w decyzji organu I instancji, która została uprzednio wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ odwoławczy, może zaś być zweryfikowany jedynie przed organami ścigania, powołanymi do stwierdzenia faktu popełnienia postępowania. Kwestia ta nie mogła mieć jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy. Jednakże jak już wyżej podano, skarga podlegała uwzględnieniu z innych przyczyn, które sąd administracyjny obowiązany był brać pod rozwagę z urzędu z mocy art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zatem uwzględnić fakt zrealizowania części robót, objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, co czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym. O bycie prawnym zrealizowanych już bądź będących w toku robót, władny jest zaś rozstrzygnąć jedynie organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu.