II SA/Gl 268/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B. S. i Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. [...] w W. Oddział w S. zwrócił się z wnioskiem o udzielnie pozwolenia na użytkowanie obiektu realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] wydanego przez Starostę [...][...] r., zmienionego następnie decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. Wniosek wpłynął w dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w B., zaś do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją ostateczną z [...] r. nr [...] udzielił inwestorowi żądanego pozwolenia na użytkowanie. Pismem z dnia [...] r. B. S. i Z. S. zwrócili się o wznowienie postępowania zakończonego m. in. ostateczną decyzją z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie. Jako podstawę wniosku wskazali art. 145 § 1 pkt 1,4 i 5 k.p.a. Podnieśli, że są właścicielami działki nr "1" w S. Na rzecz ich działki została ustanowiona służebność drogi koniecznej po działkach "2", "3" "4" i "5". W pasie służebności została przez inwestora wykonania brama wjazdowa na stadion i mury oporowe. Inwestor zataił, że po działce "3" przebiega trasa służebności a wnioskodawcy zostali pominięci w postępowaniu i bez własnej winy nie brali w nim udziału. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB w B. odmówił wznowienia postępowania zakończonego swoją decyzją ostateczną z [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z [...] r. a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał w szczególności, że w przypadku zgłoszenia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., rozstrzygnięcie o przymiocie strony nie może nastąpić w decyzji o odmowie wznowienia postępowania a nadto w postępowaniu organ I instancji nie ustalił, czy wniosek został złożony w terminie. Kolejną decyzją z [...] r. nr PINB [...] PINB w B. ponownie odmówił B. S. i Z. S. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] r. W uzasadnieniu podano, że nie stwierdzono, aby zaistniała którakolwiek przesłanka z art. 145 § 1 k.p.a. Wskazano także, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stroną jest jedynie inwestor. Brak wobec powyższego podstaw do wznowienia postępowania. Odwołanie od decyzji wnieśli B. S. i Z. S. Zarzucili, że w toku postępowania nie uwzględniono przeszkód w wykonywaniu przez nich służebności. Organ odwoławczy wydał [...] r. postanowienie w trybie art. 136 i 123 § 1 k.p.a., którym zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przesłuchanie wnioskodawców na okoliczność ustalenia, kiedy uzyskali wiedzę o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W wykonaniu tego postanowienia organ I instancji nadesłał protokół z [...] r. będący wynikiem przesłuchania obojga wnioskodawców i zawierający ich wspólne, podane w liczbie mnogiej, oświadczenia. Organ odwoławczy przeprowadził wobec powyższego w dniu [...] r. samodzielnie przesłuchanie wnioskodawców, z czego sporządzono dwa protokoły, każdy z nich opatrzony podpisem osoby składającej wyjaśnienia. B. S. podała, że o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania dowiedziała się w roku [...]. Niezwłocznie poinformowała o tym Starostę [...] w skardze na działania inwestora z [...] r. Organ nie podjął jednak w wyniku tej skargi żadnych działań. Analogiczne wyjaśnienia złożył Z. S. Wnioskodawcy podali także, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach zapadł wyrok w sprawie dotyczącej udzielonego pozwolenia na budowę, jak jednak ustalił organ odwoławczy, od wyroku tego wniesiono skargę kasacyjną. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wznowienie postępowania administracyjnego jest dopuszczalne w sytuacji, gdy decyzja, której dotyczy wniosek jest ostateczna, żądanie wznowienia zostało oparte na ustawowej przesłance z art. 145 § 1 k.p.a., wniosek pochodzi od strony i został zgłoszony w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Gdy którakolwiek z formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia nie jest spełniona, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia. W okolicznościach sprawy organ odwoławczy stanął na stanowisku, że nie zostały spełnione dwa z wymogów ustawowych. Po pierwsze, wniosek nie pochodzi od strony postępowania, po wtóre nie został złożony w terminie. Przepis art. 59 ust. 7 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. przewiduje, że stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. To ustawowe ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie powoduje, że żadne inne osoby nie mogły brać w nim udziału. Skoro wnioskodawcy nie mogli być stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to nie mogą składać wniosku o wznowienie tego postępowania. Nadto wniosek został zgłoszony po terminie. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiące od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Wnioskodawcy podali do protokołu, że o okolicznościach uzasadniających wznowienie dowiedzieli się w roku [...], zaś wniosek został złożony [...] r., zatem po upływie terminu miesięcznego. W skardze do sądu administracyjnego B. S. i Z. S. wnieśli o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności wydanej decyzji, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2 pkt 9 i art. 59 oraz art. 84a pkt 1 i 2 prawa budowlanego, przepisu § 14 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690) oraz art. 6,7,8,28, 145 § 1 pkt 4 i art. 10 k.p.a. W uzasadnieniu podnieśli, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z powołaniem na art. 55 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, co przesądza, że została wydana przed nowelizacją ustawy, po nowelizacji przepis ten jest zupełnie inny. PINB zastosował zasadnie przepisy dotychczasowe do spraw niezakończonych decyzją ostateczną. Zarzut braku legitymacji po stronie skarżących nie jest zatem zasadny. Wskazano też, że nieprawomocnym wyrokiem w sprawie o sygn. II SA/Gl 319/10 została uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę boiska sportowego. Jak jednak wynika z danych znanych sądowi z urzędu, wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. sygn. II SA/GL 319/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie pozwolenia na budowę i nie uchylił decyzji o pozwoleniu. Wyrokiem tym uchylona została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. wydana w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji. Wyrokiem tym nie orzeczono zatem o bycie prawnym samego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę ŚlWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania [...] w S. pismem z [...] r. wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do argumentacji przedstawionej przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym i uregulowane zostało w kodeksie postępowania administracyjnego w sposób odrębny w rozdziale 12 działu II kodeksu. Cechą charakterystyczną tego postępowania, w razie zgłoszenia wniosku, jest jego dwuetapowość. Zgłoszenie wniosku o wznowienie uruchamia wstępny etap jego kontroli, w którym badana jest dopuszczalność wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, które dopiero otwiera drogę do merytorycznego badania przesłanek wznowienia. Jeśli organ stwierdzi, że wydanie postanowienia o wznowieniu nie jest dopuszczalne, wówczas wydaje rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania, co w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy następowało w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji o odmowie wznowienie jest możliwe w sytuacji, gdy postępowanie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, albo wniosek strony został złożony po terminie. Już zaistnienie jednej z okoliczności uzasadniającej bezprzedmiotowość wznowienia, uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie uzasadnienie zawarte w decyzji organu I instancji budzić może zastrzeżenia. Niewątpliwie wadliwie PINB w B. jako uzasadnienie odmowy wznowienia podał, że żadna z przesłanek wznowienia nie została w sprawie stwierdzona. Taka motywacja świadczy o braku zrozumienia przez organ instytucji procesowej wznowienia, co wobec ugruntowania tej instytucji w procedurze administracyjnej zasługuje na szczególnie negatywną oceną. Niezależnie jednak od tego argumentu organ I instancji lakonicznie powołał art. 59 ust. 7 prawa budowlanego i podał, że ze względu na ten przepis wnioskodawcom nie przysługuje w sprawie przymiot strony. Niezależnie od braku bliższego uzasadnienia tego stanowiska przez organ, argument ten należy uznać za prawidłowy. Został on nadto szczegółowo omówiony przez organ odwoławczy, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania pozwala ocenić wydane decyzje jako zgodne z prawem. Wniosek o wznowienie postępowania winien pochodzić od strony. Ze względu na fakt, że jedną z przesłanek wznowienia jest wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu, zasadną akceptację zyskało stanowisko, że w razie zgłoszenia tej przesłanki wznowienia, organ nie może wydać decyzji o odmowie ze względu na podmiotową niedopuszczalność postępowania, albowiem rozstrzygnięcie takie stanowi już badanie przesłanki wznowieniowej, co winno nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania stosownym postanowieniem. To stanowisko ulega jednak pewnemu ograniczeniu w stosunku do przypadków, gdy z mocy samego prawa krąg podmiotów będących stroną danego postępowania jest ograniczony i ściśle wyznaczony. Wówczas nie zachodzi potrzeba badania interesu prawnego w sprawie a pozostawanie wnioskodawcy poza wyznaczonym kręgiem podmiotów uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wznowienia. Po nowelizacji prawa budowlanego, od 11 lipca 2003 r., sytuacja taka ma miejsce w stosunku do postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) zmieniono brzmienie art. 59 prawa budowlanego, dodając do niego w szczególności ust. 7, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten obowiązuje od 11 lipca 2003 r. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zostało wszczęte wnioskiem, który wpłynął do organu administracji [...] r., zatem już po zmianie ustawy Prawo budowlane. Nie jest zatem zasadny zarzut skarżących, że wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie organ zastosował dotychczasowy stan prawny, o czym świadczy powołanie art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy w brzmieniu określonym w Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zm. Podane miejsce publikacji aktu nie jest prawidłowe, w roku 2000 został bowiem ogłoszony tekst jednolity ustawy i prawidłowo organ winien zacytować to miejsce publikacji ustawy. Okoliczność ta nie ma jednak żadnego wpływu na ocenę, w jakim stanie prawnym decyzja została podjęta, wyznaczają ją obowiązujące przepisy prawa. Wobec wszczęcia postępowania po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, nie mógł w sprawie znaleźć zastosowania jej art. 7, regulujący kwestie intertemporalne. Okoliczności te wskazują, że w dacie podejmowania decyzji ostatecznej o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie z [...] r. żadne inne podmioty, poza inwestorem, nie mogły być stroną tego postępowania. Skarżący nie tylko zatem nie byli ale także nie mogli być stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z [...] r. W tej sytuacji zgłoszony przez nich wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją nie mógł być podstawą do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Prawidłowo organy przyjęły, że wniosek nie pochodzi od stron i w konsekwencji tego prawidłowo orzekły o odmowie wznowienia postępowania. Brak legitymacji wnioskodawców do złożenia wniosku jest wystarczającym warunkiem dla wydania decyzji o odmowie wznowienia. Z tego względu nie mają już istotnego znaczenia kwestie związane z zachowaniem przez skarżących terminu do złożenia wniosku, jakkolwiek i w tym zakresie wnioski wyprowadzone przez organ odwoławczy w zeznań złożonych przez skarżących należy uznać za prawidłowe. Ze względu na przesłanki wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, bez znaczenia i w istocie bez związku ze sprawą pozostają zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 9 prawa budowlanego oraz przepisu § 14 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Natomiast zasadne jest wskazane w skardze istnienie zależność pomiędzy poszczególnymi decyzjami wydawanymi w toku procesu inwestycyjnego. Jej konsekwencją jest także to, że usunięcie z obrotu prawnego decyzji będących podstawą wydania innych decyzji stanowi odrębną przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., którą właściwy organ winien uwzględniać z urzędu. W razie prawomocnego usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, będącej podstawą udzielonego pozwolenia na użytkowanie, winno zatem dojść do wznowienia postępowania z urzędu. Okoliczności tej Sąd jednak nie jest władny badać na aktualnym etapie sprawy, zaś kwestia pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę nie została jeszcze rozstrzygnięta. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.