II SA/Gl 269/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. G. (G.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 16 stycznia 2024 r. nr WINB.WOA.7721.294.2023.AS/KS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 21 czerwca 2023 r. nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 16 stycznia 2024 r. nr WINB.WOA.7721.294.2023.AS/KS Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej "PINB" lub "Organ pierwszej instancji") z 21 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. PINB, po rozpoznaniu sprawy dotyczącej legalności budowy ogrodzenia na działce o numerze ewidencyjnym 1 w U. przy ul. [...], orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Podstawę prawną decyzji Organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że PINB, po przeprowadzeniu 19 kwietnia 2023 r. czynności kontrolnych, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności budowy ogrodzenia na działce nr 1. W toku kontroli ustalono, że od strony zachodniej, południowej i wschodniej działki nr 1 w U. usytuowane jest ogrodzenie o wysokości 2,60 do 2,70 m. Ogrodzenie od tych stron działki nr 1 istniało od lat 60-tych ubiegłego wieku, jednakże w okresie od czerwca do października 2022 r. zostało ono zdemontowane, a w miejscu zdemontowanego ogrodzenia wykonano nowe w obecnym kształcie. Natomiast od strony północnej ww. działki jest usytuowane ogrodzenie o wysokości 1,70 m, istniejące tam od lat 60-tych ubiegłego wieku. Właścicielka działki nr 1 K. W. (dalej "Inwestorka") dokonała zgłoszenia zamiaru budowy, tj. wymiany ogrodzenia Staroście [...] pod sygn. [...], a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przeprowadzone czynności kontrolne oraz zebrany materiał dowodowy potwierdziły zgodność wykonanego ogrodzenia z dokonanym zgłoszeniem. Usytuowanie wykonanego ogrodzenia w granicach działki nr 1 potwierdza pomiar geodezyjny dokonany przez geodetę 16 maja 2023 r., czyli już po dacie realizacji budowy (wymiany) ogrodzenia. Niezależnie od powyższego, po wykluczeniu samowoli budowlanej, PINB zbadał wystąpienie przesłanek z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej p.b.). Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że nie doszło do naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. Podczas kontroli nie stwierdzono występowania w elementach ogrodzenia ostro zakończonych elementów na wysokości poniżej 1,80 m. Rozwiązania zastosowane przy budowie ogrodzenia nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych określonych w § 41 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Ogrodzenie zostało wykonane w 2022 r. z elementów prefabrykowanych, a podczas oględzin w terenie nie stwierdzono niewłaściwego stanu technicznego elementów tego ogrodzenia, co zostało potwierdzone sporządzoną dokumentacją fotograficzną. W tym stanie faktycznym PINB stwierdził brak podstaw do wszczęcia procedury naprawczej z art. 51 p.b. W konsekwencji postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. W odwołaniu od decyzji A.G. (dalej "Skarżący"), współwłaściciel działki nr 2 w U., bezpośrednio graniczącej z działką, na której wymieniono ogrodzenie, zarzucił PINB niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla ustalenia legalności ogrodzenia. Zdaniem Skarżącego ogrodzenie nie powstało legalnie bowiem prace zostały rozpoczęte przed dokonaniem zgłoszenia Staroście [...], na dowód czego Skarżący przedłożył wydruki zdjęć. Ustalenie PINB, że w dolnej części ogrodzenia znajduje się betonowa monolityczna podmurówka nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym. PINB ustalił, że podmurówka wykonana jest z prefabrykowanych paneli betonowych o wysokości 60 cm, od strony działki 1 (położonej wyżej) przy podmurówce usypano ziemię, a od strony działki 2 (położonej niżej) brak nasypu. Taka konstrukcja - wykonana na całej długości ogrodzenia 35 metrów - zapobiega osypywaniu się ziemi i jest murem oporowym wymagającym pozwolenia na budowę. Ponadto podmurówka została zamontowana na blaszanych ceownikach zamontowanych do słupka wkopanego w ziemię bez betonu, częściowo na gruzie i kamieniach, częściowo na betonowej podsypce i nie stanowi stabilnej konstrukcji. Całe ogrodzenie jest chwiejne. Mapa sporządzona 16 maja 2023 r. nie jest dokumentem właściwym. Procedurę ustalania spornych granic regulują przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W uzupełnieniu odwołania Skarżący wyjaśnił, że 3 października 2023 r. został przyjęty do zasobów państwowych operat geodezyjny przedstawiający stan nieruchomości po wybudowaniu ogrodzenia przez Inwestorkę. Z operatu tego wynika, że ogrodzenie znajduje się na działce Skarżącego. Ponadto na wykazanie tej okoliczności Skarżący przedłożył wydruk z geoportalu oraz mapę dla celów projektowych z 13 września 2023 r. Zaskarżoną obecnie decyzją ŚWINB utrzymał w mocy decyzję PINB uznając, że odwołanie Skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu decyzji ŚWINB zrelacjonował przebieg postępowania i przytoczył treść przepisów prawa, które znalazły zastosowanie w sprawie. Zdaniem Organu odwoławczego sporne ogrodzenie zostało wykonane legalnie i zgodnie z dokumentacją projektową. Panele betonowe prefabrykowane nie stanowią muru oporowego. Dominującą funkcją ogrodzenia, w tym jego dolnej, betonowej części jest oddzielenie od siebie części terenu, a nie zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi. Działka Inwestorki znajduje się na obszarze z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na terenie działek objętych postępowaniem oraz działek sąsiednich zostały wzniesione budynki. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać ogrodzenia wznoszone przy budynkach mieszkalnych. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna, projektowa oraz protokół z czynności kontrolnych wskazują, że ogrodzenie nie zawiera ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów. Jednocześnie obecnie konstrukcja ogrodzenia nie jest w żaden sposób pochylona i jest stabilnie przymocowana do podłoża. W konsekwencji nie sposób uznać, że ogrodzenie narusza § 41 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia. ŚWINB ustalił także, że na obszarze objętym postępowaniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów oznaczonych w planie ogólnym U. symbolami E-2MN, E-3MN, E-12MN i ulicy lokalnej usytuowanej między tymi terenami, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] r. nr [...] (Dz. U. Woj. [...] z [...] r., Nr [...] poz. [...]). Uchwała nie zawiera szczegółowych przepisów dotyczących ogrodzeń na terenie objętym postępowaniem. Należy zatem uznać, że wysokość ogrodzenia ani materiał z którego zostało ono wykonane nie są sprzeczne z uchwałą. Przedłożone do akt sprawy mapy dla celów projektowych z 16 maja i z 13 września 2023 r. wskazują, iż ogrodzenie przebiega aktualnie wzdłuż wyznaczonej geodezyjnie granicy nieruchomości Inwestorki i Skarżącego. W konsekwencji słusznie Organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.b. ani z art. 66 ust. 1 p.b. Z tego względu postępowanie administracyjne w sprawie należało umorzyć. Pismem z 20 lutego 2024 r. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył do sądu administracyjnego decyzję ŚWINB w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB, a także o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 50 pkt 1 ppkt 1 i ppkt 2 oraz ppkt 4 p.b. poprzez zaniechanie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych ogrodzenia budowlanego przez Inwestorkę na działce nr 2 położonej w U. przy ul. [...], podczas gdy: - Inwestorka nie zgłosiła budowy ogrodzenia w należytym terminie – Skarżący wprost wskazał, że w dniach 20 i 21 czerwca 2022 r. ogrodzenie było już wykonane, a zgłoszenie nastąpiło po fakcie; - betonowa prefabrykowana podmurówka ogrodzenia została zamontowana na blaszanych ceownikach zamontowanych do słupków, oparta częściowo na gruzie i kamieniach, a częściowo na betonowej podsypce co powoduje, iż ogrodzenie jest chwiejne, co nie stanowi stabilnej konstrukcji jako całość i bezpośrednio może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; - sporne ogrodzenie zostało wybudowane na działce nr 2 stanowiącej własność Skarżącego i M.G. (dalej "Uczestniczka postępowania"), co wynika bezpośrednio z mapy do celów projektowych z 13 września 2023 r., szkicu rozmieszczenia punktów z 30 stycznia 2024 r. oraz mapy do celów projektowych z 28 listopada 2023 r., co bezpośrednio przesądza o odbiegnięciu od ustaleń i warunków określonych w projekcie zagospodarowania działki i przepisach; 2) art. 48 pkt 1 ppkt 2 p.b. poprzez zaniechanie przez organ nadzoru budowlanego wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia w sytuacji, gdy Inwestorka dokonała zgłoszenia budowy ogrodzenia po fakcie; 3) art. 66 pkt 1 ppkt 1 p.b. poprzez rażący brak stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, iż ogrodzenie nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi podczas gdy ogrodzenie jest chwiejne i bezpośrednio może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez: - nie wzięcie pod uwagę, że operat geodezyjny przyjęty do zasobów państwowych 3 października 2023 r. w sposób bezpośredni wskazuje, iż ogrodzenie wybudowane przez Inwestorkę zostało wybudowane na działce nr 2; - niedostateczne zbadanie faktu, iż przebieg ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami objętymi postępowaniem nie został w żaden sposób poprawiony i obecnie ogrodzenie to przebiega po działce Skarżącego i Uczestniczki postępowania, co bezpośrednio wynika z map dla celów projektowych z 13 września 2023 r. i 28 listopada 2023 r. oraz szkicu rozmieszczenia punktów z 30 stycznia 2024 r.; - mylne przekonanie organu, iż działka nr 2 jest działką zabudowaną, podczas gdy jest ona działką niezabudowaną, co rodziło konsekwencje pod stronie Inwestorki do uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia; 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujących całego materiału dowodowego, co skutkowało: - pominięciem twierdzeń Uczestniczki postępowania, iż ogrodzenie od strony zachodniej jest częściowo usytuowane na terenie działki nr 2 i stanowi ono mur oporowy; - oparciem się organu na niepełnych danych, bowiem mapa z 16 maja 2023 r. została wykonana bez pobrania danych z Państwowego Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego punktu granicznego [...], a jedynie w oparciu o wskazanie tego punktu przez Inwestorkę, co skutkowało, iż mapa ta nie została zweryfikowana przez jakikolwiek organ służby geodezyjno-kartograficznej; 3) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z danymi zgromadzonymi w Państwowym Zasobie Geodezyjno-Kartograficznym na okoliczność co do przebiegu ogrodzenia wybudowanego przez Inwestorkę, zgodnie z którym ogrodzenie znajduje się na działce Skarżącego nr 2, a nie jak wskazuje organ na działce 1 należącej do Inwestorki; 4) art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono, że ogrodzenie zostało wybudowane legalnie na działce Inwestorki; 5) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez Organ odwoławczy w sposób nie budzący należytego zaufania do władzy publicznej. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci: szkicu rozmieszczenia punktów z 30 stycznia 2024 r. oraz mapy do celów projektowych z 28 listopada 2023 r. na okoliczność, iż ogrodzenie działki nr 1 nie zostało postawione w granicach tej działki (od jej zachodniej strony), lecz na terenie działki nr 2. ŚWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, a motywy zaskarżonej decyzji zostały wyczerpująco wyjaśnione w jej uzasadnieniu. Inwestorka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Kontrolując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną, zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że decyzja PINB z 21 czerwca 2023 r. została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 105 § 1 k.pa. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. PINB uznał – co zostało zaakceptowane przez Organ odwoławczy – że sporne ogrodzenie nie naruszało przepisów p.b., przepisów techniczno-budowlanych ani przepisów planistycznych, a tym samym prowadzone postępowanie w sprawie legalności budowy ogrodzenia stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Podkreślić należy, że stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z wymogami przewidzianymi w k.p.a. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest załatwieniem sprawy administracyjnej, następującym po zakończeniu postępowania w danej instancji. Jak podkreśla się w orzecznictwie rozważanie przez organ prowadzący postępowanie jego bezprzedmiotowości nie zwalnia organu z powinności określonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarówno bowiem przy zakończeniu sprawy w sposób merytoryczny jak i nie merytoryczny jej okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę orzeczenia nie mogą budzić wątpliwości. W tym kontekście należy wskazać, że organy nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania powinny - zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – w pierwszej kolejności dokonać ustaleń stanu faktycznego co do tego czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 48 ust. 1 bądź art. 50 ust. 1 p.b. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające nie wywiązały się z obowiązku prawidłowego zebrania i oceny materiału dowodowego. Organy nie dokonały ustaleń stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Prowadzenie robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo bez uprzedniego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ stanowi samowolę budowlaną. Za samowolę budowlaną uznaje się także wykonywanie robót budowlanych niezgodnie z prawem w innych wypadkach określonych w art. 50 i 51 p.b. Utrwalone jest stanowisko, według którego, przyjęcie bez sprzeciwu zgłoszenia robót budowlanych nie pozbawia organów nadzoru budowlanego kompetencji w zakresie kontroli zgodności inwestycji z prawem. W postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena legalności robót budowlanych kluczowe znaczenie ma data ich realizacji, rodzaj wykonanych robót, charakter i parametry wykonanego obiektu, jego funkcja i przeznaczenie oraz lokalizacja. Ustalenie tych okoliczności pozwala na dokonanie kwalifikacji prawnobudowlanej robót, a następnie oceny, czy ich realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też nie podlegały one reglamentacji p.b. W rozpoznawanej sprawie organy nie poczyniły prawidłowych i jednoznacznych ustaleń dotyczących terminu wykonania ogrodzenia przez Inwestorkę. Jak wynika z ustaleń kontroli przeprowadzonej 19 kwietnia 2023 r. ogrodzenie na działce nr 1 od strony zachodniej, południowej i wschodniej w okresie od czerwca do października 2022 r. zostało zdemontowane i w miejscu tego ogrodzenia zostało wykonane nowe ogrodzenie w obecnym kształcie. Organy ustaliły, że zgłoszenia budowy ww. ogrodzenia Inwestorka dokonała 22 czerwca 2022 r., natomiast termin na wniesienie przez Starostę [...] sprzeciwu od ww. zgłoszenia upływał 20 lipca 2022 r. W zgłoszeniu Inwestorka wskazała datę 20 lipca 2022 r. jako termin rozpoczęcia robót budowlanych. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że Inwestorka spełniła wymagania poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych, określone w art. 28-30 p.b. Jednakże z protokołu kontroli nie wynika, że Inwestorka zrealizowała roboty zgodnie z terminem wskazanym w zgłoszeniu - w protokole wskazano na okres realizacji robót od czerwca do października 2022 r. Z kolei ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Inwestorki z 13 lipca 2022 r. wynika, że w związku z postanowieniem Starosty [...] z 1 lipca 2022 r., Inwestorka dokonała 14 lipca 2022 r. uzupełnienia zgłoszenia robót budowlanych (postanowienia Starosty [...] z 1 lipca 2022 r. brak jest w aktach sprawy). Stosownie zaś do art. 30 ust. 5c p.b. w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. W myśl art. 30 ust. 5d p.b. nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5., co oznacza, że termin na wniesienie sprzeciwu biegnie na nowo. Okoliczność związana z wydaniem ww. postanowienia i jej wpływ na termin wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych została przez organy zupełnie pominięta. Ustalenia organów nadzoru budowlanego co do terminu wykonania ogrodzenia były kwestionowane przez Skarżącego. Na etapie postępowania odwoławczego Skarżący oświadczył, że ogrodzenie od strony jego działki zostało zrealizowane przed dokonaniem przez Inwestorkę zgłoszenia. Nowe ogrodzenie istniało już 21 czerwca 2022 r., na dowód czego Skarżący przedłożył m. in. wydruki zdjęć oraz pismo Uczestniczki postępowania z 29 czerwca 2022 r. ŚWINB nie dokonał oceny i porównania wyjaśnień stron postępowania ani nie przeanalizował w ich kontekście dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Organ odwoławczy nie wskazał także przyczyn, z powodu których dowodom przedstawionym przez Skarżącego odmówił wiarygodności lub uznał je za zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy w omawianym aspekcie. W sprawie okolicznością sporną był także przebieg ogrodzenia pomiędzy działkami Skarżącego a Inwestorki. Skarżący wskazywał, że budowa ogrodzenia została zrealizowana na jego działce, a zatem w innym miejscu niż Inwestorka wskazała w zgłoszeniu budowy ogrodzenia. Z kolei zdaniem Inwestorki ogrodzenie w całości usytuowane jest na terenie jej nieruchomości. Strony postępowania na poparcie swych twierdzeń przedłożyły posiadaną dokumentację geodezyjną, w tym mapy. Analiza uzasadnień decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że ustalenia co do lokalizacji ogrodzenia organy oparły na wskazaniach Inwestorki, nie dokonując samodzielnej oceny istniejącej dokumentacji geodezyjnej. Zauważyć bowiem należy, że sporządzone po wykonaniu ogrodzenia dokumenty w postaci mapy zasadniczej z 16 maja 2023 r. i mapy do celów projektowych z 13 września 2023 r. nie zawierają identycznych danych co do przebiegu ogrodzenia wzdłuż wyznaczonej geodezyjnie granicy działek Skarżącego i Inwestorki. Organ odwoławczy zaniechał ustalenia, czy został sporządzony i przyjęty do zasobów państwowych powykonawczy operat geodezyjny z naniesionym przebiegiem ogrodzenia w stosunku do granic działek, na co wskazywał Skarżący w piśmie z 6 października 2023 r. ŚWINB nie odniósł się także do zarzutów, że punkt graniczny (słupek ogrodzenia) widoczny na mapie zasadniczej z 16 maja 2023 r. został wskazany samodzielnie przez Inwestorkę (a zatem bez odniesienia się do danych pobranych z zasobu geodezyjno-kartograficznego). Wobec powyższego w sprawie nie została w sposób jednoznaczny i prawidłowy wyjaśniona kwestia lokalizacji ogrodzenia względem granic nieruchomości. Organy nadzoru budowlanego nie dokonały także ustaleń czy w stanie faktycznym sprawy ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 p.b.) lub obiekt budowlany (budowlę). Przepisy p.b. traktują co do zasady ogrodzenie jako urządzenie budowlane pod warunkiem istnienia pewnego związku o charakterze funkcjonalnym pomiędzy nim a istniejącym obiektem budowlanym. W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że kwalifikacji ogrodzenia należy dokonywać ze względu na charakter działki. Jeżeli ogrodzenie zostało postawione na działce zabudowanej, będzie stanowić urządzenie budowlane, natomiast ogrodzenie działki niezabudowanej będzie stanowić obiekt budowlany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2017 r., II OSK 302/16, opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Jednocześnie podkreśla się, że urządzenia budowlane wznoszone wraz z obiektem budowlanym, z którym są związane funkcjonalnie, powinny być objęte tym samym pozwoleniem na budowę nawet w przypadku, gdy dla ich oddzielnego wzniesienia wymagane było jedynie dokonanie zgłoszenia. Natomiast w przypadku ich oddzielnej budowy, przed lub po wzniesieniu obiektu budowlanego, któremu ma służyć, traktowane są one jako odrębne obiekty budowlane, wymagające osobnego pozwolenia na budowę, a gdy są wymienione w art. 28 ust. 1 p.b. – jedynie zgłoszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2020 r., II OSK 2191/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 17 stycznia 2024 r., II SA/Go 653/23 - opubl. w CBOSA). Kwalifikacja ogrodzenia ma także znaczenie dla ustalenia trybu legalizacji ogrodzenia w sytuacji postawienia go niezgodnie z przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2020 r., II OSK 2191/18, opubl. w CBOSA). Powyższe uchybienia mają istotne znaczenie dla sprawy, albowiem uniemożliwiają zweryfikowanie stanowiska organów nadzoru budowlanego, iż sporne ogrodzenie jest legalne i nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 48 ust. 1 bądź z art. 50 ust. 1 p.b. Wobec powyższego zasadne są zarzuty skargi, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostało w sposób pobieżny, uchybiający zasadom ogólnym procedury administracyjnej. Organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie zostało umorzone przedwcześnie, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W konsekwencji należało uznać, że doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy bez dostatecznej podstawy faktycznej i prawnej uznał, że wydana przez PINB decyzja jest prawidłowa, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie odniósł się również w należyty sposób do zarzutów podnoszonych przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Zgodzić się natomiast należy z organami nadzoru budowlanego, że brak było podstaw do przyjęcia, że sporne ogrodzenie pełni funkcję muru oporowego. W tym zakresie organy zebrały materiał dowodowy wystarczający do przeprowadzenia takiej oceny. Zdaniem Sądu bez znaczenia dla kwalifikacji ogrodzenia pozostaje fakt, iż było ono z jednej strony przysypane ziemią. Z akt sprawy, w szczególności z ustaleń kontroli i dokumentacji fotograficznej wynika, że ogrodzenie nie pełni funkcji muru oporowego. Podsypanie ogrodzenia ziemią (urobkiem ziemnym powstałym podczas realizacji ogrodzenia) nie zmienia jego istoty i nie powoduje, że staje się ono murem oporowym. Z uwagi na fakt, że stan faktyczny nie został w sprawie prawidłowo ustalony przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 p.b., art. 66 ust. 1 p.b. Uzasadniając oddalenie wniosków dowodowych zawartych w skardze należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie kontroluje prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przeprowadzanie dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć uzupełnieniu przez sąd administracyjny materiału dowodowego, ani akt sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2017 r. II OSK 2100/16, opubl. w CBOSA). Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym w uzasadnieniu niniejszego wyroku i uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez Sąd, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności rolą organów jest jednoznaczne ustalenie terminu wykonania ogrodzenia. Postępowanie dowodowe w tym zakresie należy uzupełnić m. in. o zeznania stron postępowania, zeznania świadków i pozyskaną dokumentację fotograficzną. Zadaniem organów jest także jednoznaczne ustalenie przebiegu ogrodzenia względem granicy działek Skarżącego i Inwestorki m. in. w oparciu o dokumentację geodezyjną i dane zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym. Organy uwzględnią przy tym dokumenty załączone do skargi, tj. mapę do celów projektowych z 28 listopada 2023 r. oraz szkic rozmieszczenia punktów z 30 stycznia 2024 r. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (500 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).