II SA/Gl 272/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ś. udzielił na wniosek Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "A" – M. i S. F. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr A przy ul. A w Ś.. Pozwolenie to zostało następnie zmienione decyzją z dnia [...] r. nr [...] w ten sposób, że jego przedmiotem była budowa czterech budynków wolnostojących na tej nieruchomości. Aktem notarialnym z dnia [...] r. [...] r. E. M. kupiła od małżonków F. działkę nr B (powstałą po podziale działki nr A) zabudowaną budynkiem jednorodzinnym wolnostojącym w stanie surowym zamkniętym, wybudowanym na podstawie w/w decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie skarżąca wystąpiła pismem z dnia [...] 2003 r. o wydanie pozwolenia na dokończenie budowy przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu wskazała m. in., że jako następca prawny wstąpiła w prawa i obowiązki poprzedniego właściciela i przejęła wszystkie warunki wynikające z udzielonego pozwolenia na budowę. Swój wniosek strona uzupełniła pismem z dnia [...] 2003 r., w którym dodatkowo zwróciła się o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę wydanego dla poprzednich właścicieli budynku. W międzyczasie Prezydent Miasta Ś. decyzją z dnia [...] r. odmówił przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej budynku skarżącej. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Ponownie prowadząc postępowanie Prezydent Miasta Ś. decyzją z dnia [...] r. nr [...] udzielił skarżącej pozwolenia na dokończenie budowy budynku i równocześnie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie poprzednich decyzji wydanych w przedmiocie pozwolenia na budowę w części dotyczącej przedmiotowego budynku. Na skutek odwołania wniesionego przez S. F., organ odwoławczy decyzją z [...] r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Na decyzję tę E. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 2917/03 uchylił decyzję organu II instancji. W konsekwencji tego wyroku Wojewoda [...] przystąpił do powtórnego rozpatrzenia odwołania S. F. od decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. Z akt sprawy wynika, że w okresie między wniesieniem skargi do sądu administracyjnego a wydaniem wyroku w sprawie o sygn. II SA/Ka 2917/03 doszło do wydania kolejnych rozstrzygnięć na skutek skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r. Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ś. "odmówił rozpatrzenia wniosku E. M. w sprawie wydania pozwolenia na budowę". Natomiast decyzją z dnia [...]r. organ ten stwierdził wygaśnięcie decyzji udzielających pierwotnego pozwolenia na budowę dla poprzednich właścicieli budynku. Wojewoda [...] decyzję tę uchylił dnia [...] r. i odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarga E. M. na to rozstrzygnięcie została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 18 października 2004 r. w sprawie o sygn. II SA/Gl 529/04. Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że wymienione wyżej decyzje, pozostające w obrocie prawnym, zostały wydane na podstawie decyzji, która następnie została uchylona przez sąd administracyjny wyrokiem o sygn. II SA/Ka 2917/03 z dnia 7 września 2005 r. , co stanowi przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania S. F. od decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r., rozstrzygnięciem z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej udzielonego pozwolenia na budowę i w tym zakresie odmówił udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy budynku mieszkalnego na działce nr B. W pozostałej części, dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że E. M., będąc zainteresowaną uzyskaniem pozwolenia na budowę, winna zwrócić się ze stosownym wnioskiem do właściwego organu, spełniając warunki określone w szczególności w art. 32 i następnych prawa budowlanego. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego bądź w jakimkolwiek innym trybie uchylona. Należy zatem przyjąć, że decyzja ta jest rozstrzygnięciem załatwiającym co do istoty sprawę wszczętą wnioskiem skarżącej z dnia [...] 2003 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] 2003 r. W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej pismem z [...] 2006 r. wystąpił do Prezydenta Miasta z prośbą o interwencję. Podał, że od pięciu lat prowadzone jest postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stwierdził, że oczekuje poinformowania inwestorki o wymogach prawa budowlanego, jakie musi spełnić, biorąc pod uwagę, że w dotychczasowym postępowaniu całość dokumentacji została zgromadzona. W odpowiedzi organ pismem z [...] wyjaśnił, że inwestorka winna spełnić wymogi z art. 33 prawa budowlanego: przedłożyć egzemplarze projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami, zaświadczeniami i opiniami oraz złożyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia [...] 2006 r. zakwestionował zasadność składania wskazanej dokumentacji i podał, że w aktach sprawy znajdują się już dokumenty sporządzone i doręczone przez "poprzedniego beneficjenta udzielonego pozwolenia na budowę, S. F.". Organ I instancji pismem z [...] r. uznał argumentację pełnomocnika strony za chybioną. Kolejnym pismem z [...] 2006 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił do Wojewody [...] o wymierzenie organowi I instancji kary pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 prawa budowlanego. W reakcji na ten wniosek Wojewoda [...] dnia [...] 2006 r. wydał postanowienie na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. i wyznaczył Prezydentowi Miasta Ś. termin załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty do dnia [...] 2006 r. W następnej kolejności Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestorkę obowiązek usunięcia braków wniosku poprzez złożenie dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 prawa budowlanego: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z odpowiednimi opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyznaczając termin do [...] 2006 r. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 33 ust. 2 prawa budowlanego, a także art. 123 k.p.a. W reakcji na postanowienie pełnomocnik skarżącej w piśmie z [...] 2006 r. podał, że na potwierdzenie prawa inwestorki do dysponowania nieruchomością przedkłada wypis z księgi wieczystej oraz kopię aktu notarialnego nr [...]. Nadto podniósł, organ dysponuje już projektem budowlanym wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami oraz pozwoleniami, przedstawionym przez małżonków F., zatem nie ma potrzeby przedstawiania dodatkowej dokumentacji przez aktualnego inwestora. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ś. odmówił E. M. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na dokończeniu robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr B przy ul. A w Ś.. W podstawie prawnej podano art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. W uzasadnieniu stwierdzono, że przedmiotem rozpoznania jest wniosek z dnia [...] 2003 r. Wyjaśniono nadto, że pozwolenie na budowę może być udzielone temu, kto złoży wymagane oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz przedłoży kompletną dokumentację. Projekt będący podstawą dla wydania decyzji dla małżonków F. nie może być podstawą do wydania decyzji dla wnioskodawczyni, albowiem wszczęte z jej wniosku postępowanie jest postępowaniem odrębnym. Wobec faktu, że wnioskodawczyni nie wykonała obowiązków nałożonych postanowieniem, odmowę udzielenia pozwolenia oceniono jako zasadną. Wnosząc odwołanie od decyzji pełnomocnik inwestorki podał, że żądanie przedstawienia projektu budowlanego w sytuacji gdy projekt taki znajduje się w aktach i stanowił podstawę wydania decyzji dla S. F., jest bezzasadne. Projekt sporządzony ówcześnie, zachowuje swą aktualność. Wyłącznie bowiem na podstawie tego projektu dom został wybudowany i znajduje się w aktualnym stanie. Do odwołania dołączone zostało odpowiednie oświadczenie inwestorki o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto w odwołaniu zawarto stwierdzenia, że postępowanie jest kontynuowane na skutek uchylenia decyzji Wojewody z dnia [...] r. oraz że słuszność stanowiska inwestorki potwierdza korzystny dla niej, bliżej nie określony, wyrok WSA w Gliwicach. Brak jest jednak w aktach dokumentu poświadczającego rzekome uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że inwestorka na etapie postępowania odwoławczego złożyła wymagane oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dalszym ciągu jednak neguje konieczność przedłożenia projektu budowlanego ustalającego zakres koniecznych do wykonania robót. Projekt będący podstawą do wydania pozwoleń dla poprzedniego inwestora, zatwierdzony decyzjami, których wygaśnięcie stwierdzono decyzją Wojewody z dnia [...] r., nie może stanowić podstawy do udzielenia pozwolenia na kontynuację budowy. Niezbędne jest przedstawienie dokumentacji inwentaryzującej stan wykonany oraz określającej roboty pozostałe do wykonania. Tylko taki projekt może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na dokończenie budowy. Podkreślono, że pozwolenie takie nie może być wydane w oparciu o pierwotny projekt, albowiem oznaczałoby to udzielenie pozwolenia dla robót już wykonanych, co nie jest dopuszczalne. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Ponowił argument, że bezzasadne jest żądanie złożenia projektu budowlanego w sytuacji gdy projekt taki został złożony przez pierwotnych inwestorów i był podstawą udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślił, że inwestorka nie ubiega się o wydanie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Zanegował, jakoby fakt stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wykluczał możliwość wykorzystania projektu budowlanego taką decyzją zatwierdzonego. Za bezpodstawne uznał twierdzenie, że przedstawienie projektu pierwotnego oznacza konieczność udzielenia pozwolenia na całą budowę, podczas gdy skarżąca stara się wyłącznie o pozwolenie na kontynuację budowy dla robót niezrealizowanych. Powtórzono także zarzut o przewlekłości postępowania prowadzonego od lat pięciu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że materiał zgromadzony w aktach przedstawionych Sądowi nie daje podstaw do twierdzenia, że poddane kontroli decyzje zostały wydane w postępowaniu zainicjowanym wnioskami skarżącej z [...] r. i [...] r. Postępowanie tamto zostało zakończone decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie orzekające o wygaśnięciu decyzji zezwalających na budowę małżonkom F. oraz odmówiono udzielenia pozwolenia na kontynuację budowy dla skarżącej. W świetle tych ustaleń upadają zatem zarzuty skargi o przewlekłość postępowania, albowiem nie jest ono prowadzone od roku [...]. Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że powtórne wszczęcie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wymagało wystąpienia z wnioskiem przez inwestora, postępowanie takie nie może bowiem być prowadzone z urzędu. Wzór wniosku został ustalony Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. nr 120, poz. 1127 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie wniosek na takim urzędowym formularzu nie został złożony. W ocenie Sądu okoliczność ta nie ma jednak znaczenia w sprawie. Niewątpliwym bowiem jest, że pełnomocnik inwestorki domagał się w jej imieniu wydania pozwolenia na budowę i w taki sposób stanowisko jego zostało zinterpretowane przez organy, co poświadcza postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r., którym wyznaczono Prezydentowi Miasta termin do załatwienia sprawy (jakkolwiek zawarte w jego uzasadnieniu twierdzenia sugerują, że również organy wadliwie oceniały stan faktyczny istniejący na ówczesnym etapie postępowania i skutki wydanych wcześniej decyzji). Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Jeżeli podanie to nie spełnia wymogów prawa, strona winna być wezwana do usunięcia jego braków. Sam fakt niezastosowania formularza nie oznacza jeszcze wadliwości wniosku, jeżeli zawiera on dane konieczne do wszczęcia postępowania. Danymi tymi są w szczególności oznaczenie inwestora oraz określenie żądania. Wymogi te zostały w niniejszej sprawie spełnione. Kolejna sprawą jest kompletność złożonego wniosku. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), do wniosku należy dołączyć m. in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o jakim mowa w art. 12 ust. 7 ustawy. To właśnie ta kwestia stanowiła przedmiot sporu między stroną i organami. Skarżąca domagała się bowiem, aby organ posłużył się projektem budowlanym znajdującym się w aktach innego postępowania. W ocenie sądu nie ma co do zasady zakazu dla posłużenia się jednym projektem budowlanym przez różne strony w odrębnych postępowaniach. Projekt taki winien być jednak wraz z wnioskiem złożony przez inwestora. Po pierwsze okoliczność ta przenosi na inwestora odpowiedzialność za wiarygodność projektu oraz odpowiedzialność wobec jego autorów z tytułu praw autorskich. Projekt budowlany nie jest dowodem w sprawie, nie mają zatem do niego zastosowania przepisy procedury administracyjnej dotyczące dowodów, w tym przepis art. 77 § 4 k.p.a. Brak jest podstaw do wyłączenia przez organ z materiałów innej sprawy znajdujących się w nich dokumentów i posłużenia się nimi w innym postępowaniu. Jeżeli na podstawie takiego projektu doszło do wydania decyzji, to stanowi on dokument podlegający archiwizacji zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie, nie podlega także zwrotowi na żądanie strony. Praktyka taka znajduje uzasadnienie w treści art. 38 ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ prowadzi rejestr decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przechowuje zatwierdzone projekty budowlane, a także inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę, co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego. Na obowiązek ten nie ma wpływu fakt wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie udzielonego pozwolenia na budowę, zwłaszcza jeśli na jego podstawie doszło do choćby częściowej realizacji obiektu. Kolejną kwestię stanowi treść projektu. Zgodnie z art. 34 ust. 2 prawa budowlanego, zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Oznacza to, że przedmiotem projektu winny być roboty dla których ma zostać udzielone pozwolenie. Projekt podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę i stanowi podstawę oraz kryterium legalności budowy. Pozwolenie nie może zostać udzielone dla robót budowlanych, które już zostały wykonane, albowiem dla tych samych robót pozwolenie nie może być udzielane dwukrotnie czy wielokrotnie. W przekonaniu Sądu organy prawidłowo zatem uznały, że nie jest dopuszczalne rozpoznanie wniosku skarżącej o pozwolenie na kontynuację budowy w oparciu o pierwotny, zatwierdzony w innym postępowaniu, projekt budowlany. Wykluczenie takiej możliwości skutkowało przyjęciem, że zgłoszony przez inwestora wniosek o pozwolenie na budowę nie był kompletny, zatem udzielenie pozwolenia nie było możliwe. Mając na uwadze podana argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.