II SA/Gl 272/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi M. M.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...]., 2. umarza postępowanie administracyjne. Uchwałą Rady Miasta w D. z dnia [...] r. nr [...] przyjęty został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w S. w rejonie [...],[...],[...] i [...]. Po jego wejściu w życie umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] r. G. W. (działająca przez pełnomocnika M. M.-R.) sprzedała znajdującą się na terenie objętym ww. miejscowym planem działkę nr 1 o powierzchni [...] m2 za kwotę [...] zł. W związku z powyższym Prezydent Miasta D. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Na potrzeby postępowania sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. operat szacunkowy z dnia [...] r. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] r. ustalił G. W. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez G. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej również jako SKO) decyzją z dnia [...] r. orzeczenie to uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zakwestionowało moc dowodową operatu szacunkowego z dnia [...] r. oraz wskazało na brak wyrysów z miejscowych planów. W toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji otrzymał od adwokat M. S. pismo zawierające informacje o zgonie w dniu [...] r. G. W. Organ pierwszej instancji ustalił, że jedynym spadkobiercą zmarłej jest M. M.-R., którą zawiadomiono o toczącym się postępowaniu i umożliwiono zapoznanie się z aktami sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił obciążającą M. M.-R. opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej składającej się z działki nr 1 k.m. [...]. W odwołaniu od tej decyzji M. M.-R. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzuciła, że jako spadkobierca nie powinna być obciążona opłatą planistyczną mającą charakter obowiązku publicznoprawnego. Do spadku zgodnie z art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego wchodzą bowiem wyłącznie prawa i obowiązki mające cywilnoprawny charakter. Błędne jest też odwoływanie się do przepisów Ordynacji podatkowej w sytuacji gdy opłata planistyczna nie jest podatkiem. W odniesieniu do niej odesłanie do Ordynacji podatkowej prawodawca powinien przewidzieć wprost, nie można go natomiast domniemywać. Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło, że co do zasady stroną postępowania w sprawie naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest osoba która była właścicielem nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego, a następnie zbyła tę nieruchomość po wejściu w życie tego planu. Nie budzi więc wątpliwości, że stroną przedmiotowego postępowania była G. W. Ustawa ta nie zawiera przepisów regulujących kwestie następstwa prawnego oraz możliwości prowadzenia postępowania względem spadkobierców. Nie odsyła też do takich przepisów. Kwestia ta jest uregulowana jednak w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., zwanej dalej ustawą o finansach publicznych) oraz ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 t. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., zwanej dalej Ordynacją podatkową). Treść art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, wskazuje dochody będące środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Brakuje definicji legalnej takich należności, jednak na podstawie art. 60 tej ustawy można ustalić, że kategoria ta obejmuje niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, stanowiące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, co do których decyzje są wydawane przez podmioty enumeratywne wymienione w art. 61 ustawy. Wśród nich wymienia się wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organ I instancji. Jednocześnie powołany art. 60 ustawy zawiera otwarty katalog takich należności (na co wskazuje wyrażenie "w szczególności"). W katalogu tym – co prawda – nie jest wskazana wprost opłata planistyczna, co jednak z uwagi na przykładowe wyliczenie nie powoduje, że do kategorii niepodatkowych należności budżetowych stanowiących dochód budżetu gminy nie można zaliczyć opłaty planistycznej. Zważywszy na niewątpliwie publicznoprawny charakter opłaty planistycznej (wynika z regulacji prawa publicznego), stanowiącej dochód budżetu gminy, należy uznać ją za niepodatkową należność budżetową, o której mowa w art. 60 tej ustawy, a w konsekwencji znajdują do niej zastosowanie unormowania zawarte w tym przepisie oraz dalsze odnoszące się do tej kategorii danin publicznych. W tym względzie SKO powołało się na poglądy prezentowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych. Dalej SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kpa i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Tym samym wolą ustawodawcy jest by w sprawach dotyczących opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zastosowanie miały przepisy działu III Ordynacji z zastrzeżeniem, że ich stosowanie może mieć miejsce w sprawach nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych i Kpa. Ponieważ w ustawie o finansach publicznych i Kpa brak jest regulacji dotyczącej dziedziczenia obowiązku wynikającego z art. 36 ust. 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwym jest odpowiednie zastosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z jej art. 97 § 1 spadkobiercy podatnika, przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy. Ponieważ przepis ten jest w przedmiotowej sprawie stosowany odpowiednio, ma on zastosowanie także do praw i obowiązków spadkodawcy, które wynikają z przepisów regulujących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Wobec powyższego zdaniem SKO nie budzi wątpliwości, że M. M.-R. jako spadkobierca G. W. jest stroną niniejszego postępowania, a tym samym wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu nie ma podstaw do jego umorzenia. Dalej SKO przeanalizowało sprawę pod kątem wynikających z art. 36 ust. 3 i 4 i art. 37 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym przesłanek ustalenia i pobrania opłaty planistycznej dochodząc do wniosku, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione. Dokonało też analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego stwierdzając, że sporządzony został zgodnie z przepisami, spełnia wymagania formalne, jest logiczny i nie zawiera błędów rachunkowych. Z tego względu renta planistyczna została też ustalona przez organ pierwszej instancji w prawidłowej wartości. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO M. M.-R. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz w wyniku "rażących błędów formalnych". W uzasadnieniu skargi powtórzono w ogólnym zarysie argumentację sformułowaną wcześniej w odwołaniu co do tego, że zgodnie z art. 922 § 1 Kc na spadkobierców przechodzą jedynie cywilnoprawne obowiązki spadkodawcy. Opłata planistyczna do takich zaś nie należy bo ma publicznoprawny charakter. Jednocześnie nie jest też podatkiem, gdyż ma ekwiwalentny charakter. Jest ustalana przy zastosowaniu Kpa a nie w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, wywołuje skutki prawne w ramach stosunku administracyjnego a nie cywilnego. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie powtarzając w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaakcentowało, że przepisów ustawy o finansach publicznych oraz przepisów Ordynacji podatkowej nie stosuje przy rencie planistycznej ale jedynie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie pierwszej z tych ustaw tj. przed 1 stycznia 2010 r., która to sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek zasadniczo z innych powodów niż w niej podniesione, które Sąd nie będąc zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawa p.p.s.a.) związany zarzutami i wnioskami skargi, wziął pod rozwagę z urzędu. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w sprawie zostały spełnione określone w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej w związku ze zbyciem przez G. W. w dniu [...] r. działki nr 1 o pow. [...] m2, objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta D. z dnia [...] r. Wbrew stanowisku skarżącej prawidłowo ustaliły organy orzekające, że do opłaty z tego tytułu mają zastosowanie unormowania zawarte w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Niewątpliwie bowiem opłata planistyczna jest niepodatkową należnością budżetową o charakterze publiczno-prawnym, (co przyjmuje zresztą wprost również skarżąca), o której mowa w art. 60 tej ustawy, stanowiącą dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w odniesieniu do której w pierwszej instancji uprawnionym do wydania decyzji jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy). Zasadnie w tym względzie organy orzekające zwróciły uwagę, że wyliczenie zawarte w art. 60 ma charakter jedynie przykładowy. W konsekwencji zasadnie stwierdziły też organy orzekające, że w związku z treścią art. 67 ustawy o finansach publicznych do opłaty tej (należności) w zakresie następstwa prawnego podmiotów zobowiązanych do jej uiszczenia stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Kwestia ta nie została bowiem uregulowana w przepisach ustawy o finansach publicznych, ani w Kpa jak również w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że rozstrzygnięcie sprawy i skargi uzależnione jest do odpowiedzi na pytanie czy na gruncie Ordynacji podatkowej istnieją w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawy do obciążenia rentą planistyczną skarżącej jako spadkobierczyni zmarłej dnia [...] r. G. W. W tym względzie organy orzekające powołały się na treść art. 97 § 1 Ordynacji podatkowej, przy czym nie dokonały w jakikolwiek sposób analizy tego przepisu w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Mowa zaś w nim o obowiązkach spadkodawcy przewidzianych w przepisach prawa podatkowego. Należało w związku z tym ustalić czy tak rozumiany obowiązek tj. przy odpowiednim zastosowaniu przepisów prawa podatkowego obciążał G. W. w chwili jej śmierci. Tylko bowiem wówczas przepis ten oraz art. 98 § 1 tego aktu prawnego miałby zastosowanie do skarżącej jako spadkobierczyni G. W. W związku z tym należało wziąć pod uwagę treść art. 22 § 1 Ordynacji zgodnie z którą zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem: 1. zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże podstawę takiego zobowiązania, 2. doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. W pierwszej sytuacji zobowiązanie powstaje z mocy prawa i nie jest związane z wydaniem decyzji administracyjnej o jego ustaleniu i wysokości. Taki charakter ma większość podatków. W drugim przypadku obowiązek podatkowy (zobowiązanie) powstaje z chwilą jego ustalenia w drodze decyzji właściwego organu. Decyzja w takiej sytuacji na charakter konstytutywny i to właściwie ona a nie samo zaistnienie określonego w ustawach podatkowych zdarzenia stanowi źródło zobowiązania podatkowego. Stosując odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej należy dojść do wniosku, że zobowiązanie w postaci opłaty planistycznej powstaje w ten drugi sposób, a więc z chwilą jej ustalenia drodze decyzji o jakiej mowa w art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wysokość tej opłaty (zobowiązania) nie wynika wprost z obowiązujących przepisów i w konsekwencji nie jest możliwa do ustalenia przez zobowiązanego we własnym zakresie. W każdym przypadku jest ustalana przez właściwy organ w postępowaniu administracyjnym. Następuje to przy tym w oparciu o częściowo ocenne kryteria. Zobowiązany nie może zatem uiścić tej opłaty w oparciu o własne wyliczenia. Wobec powyższego należy przyjąć, że obowiązek spadkodawcy w rozumieniu art. 97 § 1 Ordynacji podatkowej w odniesieniu do opłaty planistycznej występuje tylko w sytuacji gdy opłata ta została ustalona przed otwarciem spadku. Wtedy też obowiązek taki przejmują zgodnie z tym przepisem spadkobiercy. Zgodzić się przy tym trzeba, ze stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 60/13, że "dopiero skonkretyzowana w ostatecznej decyzji administracyjnej opłata planistyczna może być uznana za odpowiednik zobowiązania podatkowego i co za tym idzie dopiero w przypadku wydania w stosunku do zbywcy nieruchomości takiej decyzji i uzyskania przez nią za jego życia przymiotu ostateczności, do wynikającego z tej decyzji zobowiązania do zapłaty renty planistycznej w określonej wysokości zastosowanie znaleźć mogą odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej." Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi, gdyż w dacie śmierci G. W. dnia [...] r. w obiegu nie było jakiejkolwiek decyzji ustalającej objętą postępowaniem opłatę planistyczną. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że w tej dacie spoczywał też na niej obowiązek zapłaty tej opłaty w rozumieniu art. 97 § 1 Ordynacji. To zaś oznacza, że na mocy tego przepisu obowiązku takiego nie mogła też przejąć skarżąca M. M.-R., jako jej spadkobierczyni. Z tego też powodu postępowanie administracyjne podlegało jednocześnie umorzeniu na podstawie art. 145 § 3 ustawy p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest bowiem podstawy prawnej pozwalającej na obciążenie skarżącej taka opłatą. Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie należało zatem uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 60 ustawy o finansach publicznych oraz w zw. z art. 97 § 1 Ordynacji podatkowej. Skutkowało to ich uchyleniem przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy p.p.s.a.