II SA/Gl 275/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K., prowadzącemu działalność gospodarczą "A." (dalej: inwestor) z siedzibą w B. przy ul. [...], pozwolenia na rozbudowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z budową przyłączy wod.-kan. w T. przy ulicy [...] i [...] na działkach o numerach ewidencyjnych: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 zgodnie z projektem budowlanym. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] r. J. i A. T., właściciele działki nr 8, sąsiadującej z działką nr 1, złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną powyżej decyzją. Oświadczyli, że zostali pominięci w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo, że planowana inwestycja miała negatywnie oddziaływać na ich nieruchomość z uwagi na "zaburzenia stosunków wodnych- możliwość zalewania posesji ze względu na posadowienie kanalizacji". Wniosek ten uzupełnili pismem z dnia 19 listopada 2019 r. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] r., a po przeprowadzeniu wznowionego postępowania i jego uzupełnieniu stanowiskiem wnioskujących o wznowienie postępowania, decyzją z [...] r. uchylił własną decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] r. w "części dotyczącej budowy sieci wodociągowej z przyłączami oraz sieci kanalizacyjnej sanitarnej od studni K4 do K7 włącznie z przyłączami oraz od studni K4 do K6 włącznie z przyłączami" i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na rozbudowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w opisanej części. Powyższą decyzję A. T. odebrał w dniu 13 marca 2020 r., a J. T. (dalej skarżąca) w dniu 26 marca 2020 r. Odwołanie od decyzji z zachowaniem ustawowego terminu wniósł A. T. W wyniku jego rozpatrzenia decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu pierwszej instancji. Decyzja ta została odrębnie wysłana do A. T. i skarżącej. Doręczono ją adresatom w dniu 13 maja 2020 r. Pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. złożyła skarżąca. Zarzuciła w nim naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego - art. 28 ust. 2 w związku art. 3 pkt 20 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 134 Kodeku postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn Dz.U. z 2020 r., poz. 133 ze zm.) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), stwierdził niedopuszczalność odwołania od wymienionej powyżej decyzji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawił dotychczasowy chronologiczny przebieg postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowlanego, a odnosząc się bezpośrednio do złożonego odwołania wezwał stronę w pierwszej kolejności do jego uzupełnienia i wyjaśnienia stanowiska. Wojewoda Śląski stwierdził, że wobec odwołania męża skarżącej złożonego pismem z dnia 27 marca 2020 r., sprawa została już rozpatrzona i decyzją z [...] r. nr [...] zaskarżone orzeczenie Starosty [...] zostało utrzymane w mocy. Decyzja ta została odrębnie wysłana do A. T. i skarżącej. Decyzje doręczono stronom w dniu 13 maja 2020 r. - przesyłkę z decyzją skierowaną do A. T. doręczono do rąk dorosłego domownika, tj. skarżącej, zaś na przesyłce skierowanej do skarżącej zawarto informację, że "przesyłkę doręczono adresatowi". Na obu potwierdzeniach odbioru listonosz umieścił adnotację "stan epidemii". Dopiero w dniu 8 czerwca 2020 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., czyli już po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez jej męża. Uwzględniając przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), na mocy którego zawieszone zostały m. in. terminy materialnoprawne w okresie od 31 marca 2020 r. do 25 maja 2020 r., Wojewoda uznał, że odwołanie skarżącej zostało złożone w terminie. Jednakże, w związku z faktem, że na dzień złożenia odwołania decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. była już ostateczna Wojewoda poinformował skarżącą, że nie jest możliwe wniesienie odwołania, pouczając jednocześnie o możliwości zastosowania nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji. W piśmie z dnia 13 sierpnia 2020 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe swoje stanowisko, wskazując, że pismo z dnia 8 czerwca 2020 r. stanowi odwołanie od decyzji i oświadczając, iż dopiero z pisma Wojewody dowiedziała się o decyzji z dnia [...] r. Zaprzeczyła też jakoby decyzję taką otrzymała. Dodatkowo wskazała, że ustanowiła pełnomocnika w sprawie w osobie radcy prawnego. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda wezwał skarżącą do nadesłania stosownego pełnomocnictwa oraz o wyjaśnienie czy odebrała decyzję z dnia [...] r. nr [...], powołując się przy tym na znajdujące się w aktach zwrotne potwierdzenie odbioru z adnotacją "przesyłka doręczona adresatowi". Pismem z dnia 25 września 2020 r. skarżąca przedłożyła pełnomocnictwo oraz oświadczyła, że nie otrzymała decyzji z [...] r. Dodała, że decyzja została doręczona wyłącznie jej mężowi A. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewoda rozpatrując odwołanie skarżącej podniósł, że najpierw została zbadana kwestia dopuszczalności wniesionego odwołania. Zacytował przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Dalej podkreślił, że na mocy decyzji z dnia [...] r. decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. stała się ostateczna. W ocenie Wojewody decyzja z dnia [...] r. została skutecznie doręczona zarówno A. T. jak i skarżącej. Zatem odwołanie skarżącej złożone pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. zostało wniesione od decyzji ostatecznej. Dodatkowo Wojewoda zaznaczył, że treść odwołania skarżącej jest tożsama z treścią odwołania jej męża. Zatem, zdaniem organu, można wywieść, że w sytuacji ewentualnego rozpoznania odwołania skarżącej zapadłaby decyzja o identycznej treści. Reasumując Wojewoda stwierdził, iż niemożliwe jest rozpatrzenie odwołania skarżącej, bowiem skutkowałoby to wydaniem drugiej merytorycznej decyzji w sprawie, która została już rozstrzygnięta, a taka sytuacja jest niedopuszczalna w świetle art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. zasady trwałości decyzji administracyjnych, poprzez uznanie że charakter ostateczny ma decyzja, od której przysługuje odwołanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest zaskarżone postanowienie Wojewody Śląskiego wydane na podstawie art. 134 zd. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. uchylającej własną decyzję nr [...] z dnia [...] r. w części "dotyczącej budowy sieci wodociągowej z przyłączami oraz sieci kanalizacyjnej sanitarnej od studni K4 do K7 włącznie z przyłączami oraz od studni K4 do K6 włącznie z przyłączami" i orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na rozbudowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w opisanej części. Wymieniony przepis Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Z powyższej normy wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania musi stwierdzić, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Obie wskazane w tym przepisie przesłanki są odrębnymi podstawami uniemożliwiającymi merytoryczne rozpoznanie odwołania. W pierwszej jednak kolejności organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania. Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08). Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in.: zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, gdy wyłączono możliwość wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpano przysługujące środki odwoławcze. Niedopuszczalne jest wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna. Jeśli chodzi zaś o przesłanki niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym to należy do nich niezdolność odwołującego się do czynności prawnych oraz oczywisty brak legitymacji odwoławczej. W kontrolowanej sprawie jako przesłankę niedopuszczalności odwołania organ wskazał jego wniesienie w stosunku do decyzji ostatecznej. Wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [...] r. i doręczona stronom, m. in. skarżącej w dniu 26 marca 2020 r., a J. T. w dniu 13 marca 2020 r. Ten ostatni pismem z dnia 27 marca 2020 r. złożył odwołanie, które organ drugiej instancji rozpatrzył wydając decyzję, utrzymującą w mocy zaskarżoną doń decyzję organu pierwszej w dniu [...] r. Decyzja ta została doręczona stronom, w tym skarżącej w dniu 13 maja 2020 r. (dowód - potwierdzenie odbioru w aktach). Wprawdzie skarżąca w toku postępowania stwierdziła, iż nie otrzymała tej decyzji, ale Sąd nie dał wiary tym twierdzeniom. Skarżąca przyznała bowiem, że powyższa decyzja została doręczona jej mężowi (pismo skarżącej z dnia 25 września 2020 r.). Z kolei z analizy potwierdzeń odbioru przesyłek wynika, że decyzję adresowaną do skarżącej doręczono adresatowi, czyli skarżącej, a decyzję adresowaną do A. T. doręczono dorosłemu domownikowi – J. T. Tak potwierdzenie odbioru przesyłki adresowanej do skarżącej, jak i do jej męża nie zostały podpisane przez jej adresatów, stwierdzono jedynie "doręczono - 2020-05-13 (stan epidemii)". Tak więc w momencie, kiedy pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., wobec rozpatrzenia odwołania męża skarżącej i wydania przez Wojewodę Śląskiego w dniu [...] r. nr [...] decyzji kwestionowana przez skarżącą decyzja Starosty była ostateczna. Zasadnie zatem organ drugiej instancji informując skarżącą o tym fakcie wydał zaskarżone obecnie postanowienie o niedopuszczalności odwołania, wskazując jednocześnie na możliwość skorzystania z trybów nadzwyczajnych wzruszenia tej decyzji. Skarżąca jednak z tej możliwości nie skorzystała, mimo, iż twierdziła, że decyzja Wojewody Śląskiego nie została jej doręczona. Na marginesie należy też zaznaczyć, iż skarżąca złożyła przedmiotowe odwołanie z naruszeniem ustawowego terminu. Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (...). O przysługującym stronie prawie i trybie zaskarżenia decyzji strona powinna być pouczona (art. 107 § 1 wymienionego Kodeksu). W niniejszej sprawie decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. zawierała stosowne pouczenie o przysługującym stronom prawie złożenia odwołania w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska organu odwoławczego, powołującego się na treść przepisu art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568). Jak słusznie zauważył organ, na mocy tego przepisu zawieszone zostały m. in. terminy materialnoprawne w okresie od 31 marca 2020 r. do 25 maja 2020 r.. Skarżąca odebrała decyzję Starosty [...] w dniu 26 marca 2020 r., a zatem w dniu 27 marca 2020 r. rozpoczął bieg termin na złożenie odwołania, który został zawieszony w okresie od dnia 31 marca do 25 maja 2020 r. i następnie kontynuował swój bieg od dnia 26 maja 2020 r. Zatem 14-dniowy termin na złożenie odwołania upływał w dniu 4 czerwca 2020 r., podczas gdy strona napisała odwołanie w dniu 8 czerwca 2020 r. (taką datą opatrzyła pismo) a złożyła je osobiście w kancelarii Starostwa Powiatowego w dniu 9 czerwca 2020 r. (prezentata na odwołaniu). Nie może zatem być wątpliwości, iż odwołanie to złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu, a w samym odwołaniu nie zawarto wniosku o przywrócenie terminu na jego złożenie. Termin 14-dnowy nie został także zachowany licząc ten termin dopiero od dnia 26 maja 2020 r., gdyż złożenie odwołania nastąpiło w 15 dniu. Wprawdzie konsekwencją uchybienia terminu do dokonania czynności procesowej jest postanowienie wydane także na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a nie o niedopuszczalności odwołania, ale także w tym przypadku prowadzi to do niemożności prowadzenia postępowania odwoławczego. Prowadzenie postępowania w wyniku odwołania wniesionego z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bez przywrócenie terminu do jego wniesienia, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 16 § 1 Kodeksu – orzekanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną). Konkludując należy stwierdzić, że stronie nie przysługiwało odwołanie od decyzji Starosty [...]. Tak z uwagi na fakt ostateczności tej decyzji w dacie złożenia przez skarżącą odwołania, jak również z tego powodu, że odwołanie to złożone zostało z uchybieniem terminu. Kierując się powyższym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 cytowanej ustawy.