II SA/Gl 276/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...). nr (...) w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Starosta C. działając w oparciu o art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 44 pkt 2 i § 46 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ) odmówił dokonania zmiany wpisu dotyczącego użytku gruntowego działki nr [...] obręb [...] S. w prowadzonej przez siebie ewidencji gruntów i budynków z "terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem B" na "grunt rolny zabudowany oznaczony symbolem B-RIVa". Decyzja ta została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, bowiem poprzednie orzeczenie tego organu zostało uchylone kasacyjną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. ( dalej WINGiK). W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że pismem z dnia [...] r. ( uzupełnionym pismami z dnia [...]r. i [...] r.) P. S. wniosła o wydanie decyzji stwierdzającej, że należąca do niej, a położona w S. działka nr [...] stanowi użytek rolny. Wnioskodawczyni podała, że parcela nr [...] jest działką przyzagrodową stanowiącą część jej gospodarstwa rolnego i jako taka powinna podlegać opodatkowaniu podatkiem rolnym. Podkreśliła, że jej zdaniem nie ma znaczenia dla oceny jej wniosku okoliczność wydzierżawienia przez nią części gospodarstwa rolnego w związku z przejściem na emeryturę rolniczą. Wskazała, że posadowiony na działce nr [...] budynek mieszkalny wybudowany został na terenie ogródków działkowych, czyli na terenie rolniczym, a część działki jest nadal użytkowana rolniczo. Z użytkowaniem tym związane są funkcjonalnie dwa pomieszczenia gospodarcze o pow. [...] m2 służące do przechowywania środków produkcji rolniczej i pomieszczenie piwniczne o pow. [...] m2 dla przechowywania produktów rolniczych wyprodukowanych na działce oraz szklarnia o pow. użytkowej [...] m2. W wyniku przeprowadzonych oględzin organ stwierdził, że część działki o pow. [...] m2 była zajęta pod uprawę warzyw, kwiatów, owoców oraz jako miejsce na wypoczynek. Pozostała część działki nr [...] była zabudowana budynkiem mieszkalnym wraz z przylegającym do niego garażem z przybudówką oraz utwardzonym dojazdem do drogi publicznej. Organ ustalił także, iż poza opisaną działką wnioskodawczyni jest także właścicielką gospodarstwa rolnego położonego w G. W związku z wymogiem wynikającym z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) P. S. zaprzestała jednak działalności rolniczej przechodząc na emeryturę, a gospodarstwo to wydzierżawiła. Podatek rolny od tej nieruchomości opłaca dzierżawca, który nie korzysta z obiektów znajdujących się w S. na działce nr [...]. Wobec tych ustaleń organ uznał, że aktualne zagospodarowanie działki nr [...] w pełni odpowiada kryteriom przypisanym terenowi mieszkalnemu "B" wynikającym z załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podał, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wnioskodawczyni nabyła w [...] r. wraz z prawem własności posadowionych na tej działce budynkami. Od [...] r. nieruchomość ta zaliczana była do działek budowlanych, a prowadzenie przez stronę gospodarstwa rolnego w G. nie zmieniło jej charakteru budowlanego. Teren na którym jest położona przedmiotowa działka jest terenem nieobjętym klasyfikacją gleboznawczą, bowiem w trakcie przeprowadzonej w latach [...] – [...] klasyfikacji gruntów dla miasta S. klasyfikacją tą objęto tylko tereny, które nie były trwale wyłączone pod zabudowę. Działka ta na mapie klasyfikacyjnej w całości mieściła się w konturze oznaczonym symbolem "B" wskazującym, że grunt ten nie podlega klasyfikacji gleboznawczej. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że jest zobowiązany do zapewnienia zgodności mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie, a działka nr [...] nie spełnia kryteriów pozwalających zaliczyć ją do gruntów rolnych zabudowanych wymienionych w załączniku nr 6 ust. 1 pkt 5 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków . Na dokonanie oceny nie mógł wpłynąć także fakt, że działka ta należy do właściciela gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, w sytuacji gdy nie jest on rolnikiem w rozumieniu przepisów podatkowych. Przedmiotowej działki nie można też potraktować jako działki siedliskowej, bowiem nie stanowi części terenu mieszczącego się w granicach jednej z nieruchomości rolnych tworzących gospodarstwo rolne. Wreszcie organ wskazał, że działka P. S. położona jest na osiedlu domków jednorodzinnych i wszystkie grunty tego osiedla zostały w ewidencji gruntów i budynków oznaczone jako tereny mieszkaniowe o symbolu "B", tym samym uwzględnienie złożonego wniosku naruszyłoby zasadę równego traktowania stron w postępowaniu podatkowym. W odwołaniu od tej decyzji P. S. domagała się jej uchylenia w całości oraz nakazania Staroście C. zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z jej wnioskiem. Uzasadniając te żądania podała, że organ I instancji błędnie ( dosł. "kłamliwie") podał, iż jest ona właścicielką działki budowlanej i równocześnie gospodarstwa rolnego położonego w G. Tymczasem jest ona właścicielką gospodarstwa rolnego składającego się z zabudowanej działki nr [...] położonej w S. oraz gruntu wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego położonego w G., na którym nigdy nie było żadnych zabudowań. W uzasadnieniu decyzji Starosty C. zatem celowo zignorowano treść art. 553 k.c. zawierającego definicję gospodarstwa rolnego. Wydzierżawiając w związku z przejściem na emeryturę położoną w G. nieruchomość na okres 10 lat pozostawiła sobie tylko zabudowaną działkę przyzagrodową, na której uprawia wszelkie warzywa, ziemniaki, maliny, truskawki i.t.d. Tym samym działka ta zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym ( Dz. U. Nr 136, poz. 969 ze zm.) winna być opodatkowana podatkiem rolnym, bowiem podatek rolny – jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 września 2004 r. sygn. akt III SA 1887/03 [ w :] LEX nr 161001 – jest związany z prawem własności nieruchomości rolnych, a nie faktem ich użytkowania. Przywołała także przepis art. LXIV ( winno być LXIII) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny ( Dz. U. Nr 16, poz. 94 ze zm.), w którym wymieniona została działka przyzagrodowa i siedliskowa. Wreszcie wskazała, że od wielu lat uiszcza opłaty z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia budynków i odpowiedzialności cywilnej rolników. Wobec powyższego skoro działka nr [...] jest jedną z nieruchomości tworzących w sumie gospodarstwo rolne w związku, z którym musi opłacać obowiązkowe ubezpieczenie, to w pełni spełnia ona kryteria pozwalające na zaliczenie jej do gruntów rolnych zabudowanych, bowiem są to grunty zajęte pod budynki mieszkalne, a także pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych. Wreszcie powołała się na zapis protokołu sporządzonego w [...] r., w którym klasyfikator oznaczył jej działkę symbolem "B/RIVa". Zaskarżoną decyzją WINGiK działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Podał, że ustalenia Starosty C. w sprawie określenia użytku gruntowego na działce nr [...] są prawidłowe. W operacie ewidencji gruntów miasta S. założonym w [...] r. wykazano, że przedmiotowa działka w całości została zaliczona do terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem "B". Działka ta poprzednio oznaczona jako parcela gruntowa nr [...] została nabyta w [...] r. "na własność czasową" przez J. S. w trybie przepisów ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych ( Dz. U. Nr 31. poz. 132 ) z przeznaczeniem pod zabudowę. Cel ten został zrealizowany bowiem nabywca wybudował na tej parceli budynek mieszkalny. Z tego stanu prawnego wynika, że pg [...] jako działka budowlana nie podlegała gleboznawczej klasyfikacji gruntów w [...] r. przy zakładaniu ewidencji, oraz przy ponownej klasyfikacji dokonanej w [...] r. Stan jej zagospodarowania i zagospodarowanie sąsiednich parcel dowodzi, że tworzą one osiedle domów mieszkalnych spełniające kryteria terenów mieszkaniowych wynikające z przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z tych też powodów przedmiotowa działka nie została objęta przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W kwestii uznania działki nr [...] za część składową gospodarstwa rolnego, WINGiK wskazał, że wnioskodawczyni co najmniej od [...] r. nie prowadzi działalności rolniczej na parceli nr [...] położonej w gminie G. bowiem oddała ją w dzierżawę najpierw A. K., a aktualnie D. K. Organ zauważył też, że za pomocą przepisów dotyczących opodatkowania gruntów rolnych i obowiązkowego ubezpieczenia budynków wchodzących w skład gospodarstw rolnych nie można uzasadniać zmian w sposobie wykazywania użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków. W skardze na opisaną decyzję P. S. domagała się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty C., a także orzeczenia, że Starosta C. ma dokonać w prowadzonej ewidencji gruntów budynków zmiany zapisu użytku dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] miasto S. – z tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem "B" na grunt rolny zabudowany oznaczony symbolem "B-RIVa". W uzasadnieniu skargi podała, że zaskarżona decyzja jest absolutnie błędna i sankcjonuje łamanie prawa. Powtórzyła następnie podniesione już w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej argumenty, że działka nr [...] stanowi integralną część stanowiącego jej własność gospodarstwa rolnego oraz wskazała na protokół klasyfikacyjny z dnia [...] r., w którym działka ta została oznaczona symbolem "B-RIVa" jako grunt rolny zabudowany. Podała, że przez długie lata od tej działki płaciła podatki jak od gruntów rolnych i uiszczała składkę na obowiązkowe ubezpieczenie gospodarstw rolnych. Burmistrz Miasta S. łamiąc prawo [...] r. wydał decyzję, którą wprowadzono dla działki nr [...] użytek o symbolu "B", czyli niezgodnie z zapisanym w protokole klasyfikacyjnym symbolem "B-RIVa", czym rażąco naruszył przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów oraz § 22 ust. 6 pkt 2 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1959 r. w sprawie klasyfikacji gruntów oraz § 22 ust. 6 pkt 2 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów ( MON. Pol. Nr 11, poz. 98 ). W dalszej części uzasadnienia skargi P. S. przytoczyła zapis zamieszczony w załączniku Nr 6 ust. 1 pkt 5 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazując, że jej działka stanowi ogródek przydomowy o jakim mowa w tym punkcie załącznika. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył część argumentacji zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że swoją wcześniejszą decyzją uchylił orzeczenie organu I instancji nakazując wyjaśnienie kwestii określenia zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji dokonanej w [...] r. ponieważ działka nr [...] na mapie zasadniczej wskazana została w konturze klasyfikacyjnym nr [...] oznaczonym symbolem "B" podczas gdy w zestawieniu konturów klasyfikacyjnych kontur ten oznaczono symbolem "B-IVa". W toku ponownego rozpoznania sprawy ustalono, że na mapie klasyfikacyjnej działka nr [...] oraz sąsiadujące z nią działki zostały objęte konturem klasyfikacyjnym nr [...] ( a nie nr [...] ) oraz nie zamieszczono go w zestawieniu konturów klasyfikacyjnych, bowiem zestawienie to nie obejmowało terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem "B". Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że powołany w niej § 22 ust. 6 pkt 2 zarządzenia w sprawie ewidencji gruntów dotyczy powierzchni użytkowanych rolniczo na obszarze terenów osiedlowych w miastach i nie można odnieść go do działki skarżącej, bowiem jest ona położona na osiedlu nie wykorzystywanym rolniczo. Wreszcie WINGiK stwierdził, że skarżąca od [...] r. nie prowadzi gospodarstwa rolnego, a od jej działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w G. podatek rolny opłaca dzierżawca. Dowodem prowadzenia gospodarstwa rolnego nie może być wreszcie opłacanie obowiązkowego ubezpieczenia gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutku. Sąd dokonując, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego aktu Sąd kierował się wskazaniami zawartymi w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), a zatem nie był związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami. W pierwszym rzędzie przyjdzie wskazać, że zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaje użytków, ich klasy i oznaczenia założonych ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów oraz podaje się w niej właściciela lub władającego gruntem. Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji m.in. zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, a stosownie do § 44 pkt 6 i 8 tego rozporządzenia starosta winien dokonywać także okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych oraz modernizacji ewidencji. Postępowanie w kontrolowanej sprawie Starosta C. wszczął na wniosek P. S. domagającej się zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków dotyczącego użytku gruntowego jej działki z terenu mieszkaniowego oznaczonego symbolem "B" na użytki rolne zabudowane oznaczone symbolem "B-R IVa". Zgodnie z § 68 ust. 1 przywołanego rozporządzenia użytki rolne dzielą się na : grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami oraz rowy. Grunty rolne zabudowane oznacza się symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wniesione zostały budynki, a zatem symbol "RIVa" oznacza grunty orne klasy IVa. Z kolei zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 1 przywołanego wyżej rozporządzenia do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych należą m.in. : tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem "B", a stosownie do ust. 6 tego paragrafu zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. Spór między orzekającymi w sprawie organami, a skarżącą sprowadza się zasadniczo do właściwej wykładni definicji gruntów rolnych zabudowanych oraz terenów mieszkaniowych zamieszczonych we wskazanym wyżej załączniku nr 6. Zgodnie z ust. 1 pkt 5 tego załącznik "do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu ( kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych". Stosownie zaś do ust. 3 pkt 1 cytowanego załącznika " do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi ( podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe". Działka nr [...], której dotyczył wniosek jest położona przy ul. [...] w S., ma powierzchnię [...] m2 i została zabudowana budynkiem mieszkalnym dwukondygnacyjnym o kubaturze [...] m3. Część terenu tej działki została utwardzona i pełni funkcję dojazdu do ulicy, natomiast pozostała jej część o powierzchni ok. [...] m2 pełni funkcję ogródka przydomowego. Wobec powyższego kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było ustalenie czy przedmiotowa parcela stanowiła część gospodarstwa rolnego, czy też z uwagi na jej usytuowanie wewnątrz osiedla domów jednorodzinnych stanowiła teren mieszkaniowy. W ocenie Sądu zasadnie organy obu instancji uznały, że wprowadzony do ewidencji gruntów i budynków miasta S. zapis użytku gruntowego dotyczący działki nr [...] zaliczający ją do terenów mieszkaniowych "B" był prawidłowy. Przede wszystkim należy zauważyć, że co prawda skarżąca poza działką będącą przedmiotem postępowania jest także właścicielką stanowiącej łąkę działki nr [...]położonej w gminie G. o powierzchni [...] ha, jednak obie te działki nie stanowią jednej nieruchomości albowiem prowadzone były dla nich dwie księgi wieczyste ( vide : wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1970 r. sygn. akt II CR 361/70 [w :] OSNC z 1971 r., nr 6, poz. 97. Przyjdzie także zauważyć, że działka położona w gminie G. od [...] r. znajduje się we władaniu dzierżawców na podstawie umów dzierżawy zawartych przez skarżącą w związku z nabyciem przez nią prawa do emerytury rolniczej i wymogiem wynikającym z art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W świetle tych ustaleń obie działki nie stanowią zorganizowanej całości gospodarczej, a tym samym nie spełniają przesłanek określonych w art. 553 k.c. zawierającym definicję gospodarstwa rolnego. Zgodnie z tym przepisem za gospodarstwo rolne uważa się bowiem grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu w czasie sporządzania w [...] r. operatu opisowo-kartograficznego stanowiącego podstawę założenia ewidencji gruntów nie doszło także do naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, bowiem rozporządzenie to reguluje kwestię gruntów użytkowanych rolniczo lub przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego do takiego użytkowania. W toku zakładania tej ewidencji nie doszło również do naruszenia przepisów zarządzenia z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, a w szczególności § 22 ust. 6 pkt 2 tego zarządzenia. Przepis ten stanowił, że dla potrzeb wymiaru świadczeń państwowych powierzchnie terenów osiedlowych położone na obszarach gromad zalicza się do tego otaczającego lub przylegającego użytku rolnego bądź leśnego i jego klasy, który powierzchniowo przeważa; dotyczy to również terenów osiedlowych w obszarach użytkowanych rolniczo w osiedlach i miastach. Zgodnie z § 22 ust. 3 tego zarządzenia w miastach i osiedlach właściwy organ określał jednak wcześniej zasięg gruntów podlegających klasyfikacji w granicach danego miasta ( osiedla ). Skoro zatem tereny składające się na osiedle domów jednorodzinnych, w których skład wchodzi działka nr [...] (dawna działka nr [...]) przeznaczone były w planach miejscowych obowiązujących od [...] r. pod budownictwo mieszkaniowe, to nie mogły być one objęte klasyfikacją gruntów. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy klasyfikacyjnej wynika także, że teren działki nr [...] wchodził w obszar konturu nr [...] oznaczonego jako tereny mieszkaniowe. Tym samym w świetle przytoczonych przepisów działka ta nie mogła zostać objęta klasyfikacją gruntów. Wbrew twierdzeniom skargi teren przedmiotowej działki nie został także ujęty w sporządzonym przez klasyfikatora protokole klasyfikacyjnym został w nim bowiem ujęty kontur nr [...], co wyjaśniono w odpowiedzi na skargę. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a orzekające w sprawie organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały na jego podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Z tych powodów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.