II SA/Gl 276/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta C. zatwierdził z urzędu podział nieruchomości położonej w C. przy ul. [...],[...], oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki nr: [...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha obręb [...]. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i 1a pkt 1, 2 4-6 i 8, ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że zatwierdzony podział uzyskał pozytywną opinię w formie postanowienia Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. o zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ulic [...],[...],[...] i Wojewódzkiego Szpitala [...] (Uchwała Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r.). W odwołaniu od tej decyzji, obecnie skarżący E. S., zarzucił naruszenie jego istotnych interesów i działanie na jego szkodę. Podział dotyczy m.in. jego nieruchomości. Wskazał, że na załączonej do decyzji mapie pominięty został budynek gospodarczy. Załącznik do decyzji zawiera błędy, które winny zostać skorygowane w postępowaniu odwoławczym. Wyraził swoje niezrozumienie dla sytuacji, w której podziału pod drogę dokonuje się przeznaczając na ten cel działki zabudowane, podczas, gdy w jego ocenie możliwe było poprowadzenie drogi przez działkę równoległą, niezabudowaną. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że podział został dokonany z urzędu w celu realizacji celu publicznego, jakim jest budowa drogi. Dzielona nieruchomość stanowi współwłasność Gminy C. oraz osób fizycznych. Dokonany podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodność ta została potwierdzona prawomocnym postanowieniem opiniującym. Za nieuzasadniony uznano zarzut pominięcia na mapie budynku skarżącego. Wskazano przy tym, że kwestia ewentualnego ekwiwalentu za ten budynek, jak również za całą nieruchomość będzie brana pod uwagę w przyszłości przy ustalania ceny wykupu lub odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył swoje wcześniejsze zarzuty i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślił, że jest możliwy inny przebieg drogi, taki, w wyniku którego jego interes nie zostanie naruszony. Sam zapis planu nie może być w jego ocenie jedynym uzasadnieniem dla podziału jego działek. Wskazał, że doświadcza kolejnego wywłaszczenia w sposób pozostający w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że skarżący jest współwłaścicielem dzielonej nieruchomości w [...] części, a żaden z pozostałych współwłaścicieli nie kwestionował ani ustaleń decyzji podziałowej, ani też ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę Sąd badał zatem, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organom podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Badając w takim zakresie zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należało rozważyć, czy wobec celu, dla którego dokonano podziału nieruchomości, jakim jest budowa drogi publicznej, organy zastosowały właściwy tryb przeprowadzenia tego podziału. Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a wydzielenie działek miało nastąpić pod drogę publiczną. Zauważyć jednak należy, że istnieje odrębna regulacja szczególna dotycząca zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, którą jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008, nr 193, poz. 1194 ze zm). Z dniem 10 września 2008 r., a zatem jeszcze przed wydaniem kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji, ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie tej ustawy i innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958), uchylony został jej rozdział 2, regulujący kwestie lokalizacji dróg publicznych. Wprowadzony natomiast został rozdział 2a, regulujący postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych, które kończy się wydaniem jednej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wniosek o wydanie takiej decyzji zawiera m. in. mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. Wydawana decyzja o zezwoleniu na realizację drogi zawiera m. in. określenie linii rozgraniczających teren (art.11f ustawy) oraz zatwierdzenie podziału nieruchomości. Ustalone decyzją linie rozgraniczające teren stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ustawy). Ustawa ta, jako regulacja szczególna, zawiera samodzielne unormowanie dotyczące procedury dokonywania podziału nieruchomości. W sprawach dotyczących wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przewidziano w art. 11i ustawy odpowiednie stosowanie przepisów prawa budowlanego, w zakresie nieuregulowanym ustawa szczególną. Brak jest natomiast odesłania do innych ustaw, w tym w szczególności do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie do tej ustawy ma jedynie miejsce w art. 23 ustawy szczególnej dotyczącej inwestycji drogowych, dotyczy ono jednak wyłącznie kwestii nieuregulowanych w rozdziale 3, odnoszącym się do nabywania nieruchomości pod drogi i nie dotyczy spraw związanych w wydzieleniem działek pod drogę. Brak jest podstaw do przeprowadzania odrębnego postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości w sytuacji, gdy dochodzi do wydawania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w oparciu o przepisy szczególne, wobec tego nie ma wówczas także podstaw do wydawania opinii o zgodności projektowanego podziału z planem miejscowym, ani też samej decyzji podziałowej, zwłaszcza, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 11i ustawy). Rozważając wzajemną relację między ustawą o gospodarce nieruchomościami i ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zakresie dotyczącym prowadzenia postępowania podziałowego, Sąd stanął na stanowisku, że regulacje te wzajemnie się nie wykluczają. Możliwe jest w stosunku do zaprojektowanej w planie miejscowym drogi publicznej przeprowadzenie postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy nie pozostaje ono w związku z rozpoczęciem robot budowlanych. Przepisy rozdziału 2a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych mają zastosowanie na etapie poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych, wówczas gdy inwestor składa wniosek o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji. Brak jest jednak przepisu, który by wskazywał, że podziału nieruchomości pod planowane drogi nie można dokonać uprzednio, na zasadach ogólnych, bez związku z bezpośrednim ubieganiem się o zezwolenie na realizację. Wobec powyższego Sąd przyjął, że w sprawie było możliwe dokonanie podziału na zasadach ogólnych w celu wydzielenia działek przeznaczonych pod drogę publiczną (por. wyrok tut. Sądu z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 206/09). W sprawie jest bezsporne, że dla obszaru, na którym położone są dzielone nieruchomości, obowiązuje plan miejscowy, przyjęty uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., nr [...], poz. [...]). Bezsporne jest również, iż dokonany podział nieruchomości jest zgodny z zapisami tego planu, co zostało stwierdzone prawomocnym postanowieniem Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. i nie jest kwestionowane przez skarżącego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwalają na przeprowadzenie z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości, gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy). Wydzielanie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami a drogi dojazdowe należą do kategorii dróg publicznych, na co wskazuje przepis § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430). Jeśli w gminie istnieje plan, to zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wyrażając swoje stanowisko w formie postanowienia. W sprawie nie ma przy tym zastosowania wyłączenie z art. 95 pkt 6 ustawy, albowiem dla planowanej drogi nie została wydana decyzja o lokalizacji drogi publicznej. Mając na względzie fakt związania organu postanowieniami planu i wyznaczonymi w nim liniami rozgraniczającymi drogi, które stają się w wyniku podziału granicami powstałych działek, a ponadto wyrażoną w trybie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami opinią, trzeba uznać prawidłowość decyzji podziałowej. Badając zaskarżoną decyzję Sąd wziął także pod uwagę dopuszczalność wydania przez Prezydenta Miasta postanowienia opiniującego z dnia [...] r. (wydanego w granicach tej samej sprawy), w sytuacji gdy podziału dokonuje się na podstawie decyzji zatwierdzającej podział, wydawanej przez ten sam organ, jakim jest prezydent. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wprost przewiduje w art. 93 ust. 4 i 96 ust. 1 kompetencje dla tych samych organów, tak co do opiniowania zgodności projektu podziału z planem miejscowym, jak i co do wydania decyzji zatwierdzającej podział. Wobec tego w sprawie nie ma zastosowania art. 106 k.p.a., odnosi się on bowiem do sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji o zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależniają decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału od opinii innego organu, wprost bowiem wskazują na ten sam organ, do którego kompetencji należy wydanie decyzji końcowej. Przyjęcie, że wobec tożsamości organów, wydawanie wstępnego postanowienia opiniującego nie powinno mieć miejsca, prowadziłoby do uznania zbędności art. 93 ust. 4 ustawy, co jest konsekwencją niedopuszczalną. Niezależnie od oceny celowości takiej regulacji, konieczność wydania postanowienia o zgodności projektu podziału z planem oraz charakter tego postanowienia wynikają wprost z przepisów ustawy, a tożsamość organu nie zwalnia od obowiązku wyrażenia opinii przed wydaniem decyzji w drodze odrębnego, zaskarżalnego aktu. Zwrócić przy tym przyjdzie uwagę, że w niniejszej sprawie akt taki nie został zaskarżony do sądu administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, iż dotyczą one bezpośrednio lokalizacji planowanej inwestycji drogowej. Zarzuty te mogłyby w ocenie Sądu stanowić podstawę ewentualnej skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wszelkie uwagi i zastrzeżenia na etapie postępowania podziałowego odnoszące się do parametrów, przebiegu, warunków i sposobu realizacji inwestycji pozostają poza ramami niniejszego postępowania. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i ma wiążący charakter dla organów dokonujących podziału nieruchomości. Jedynie jego wzruszenie mogłoby doprowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia własności skarżącego stwierdzić należy, że jeżeli w istocie do takiego naruszenia doszło, to może on dochodzić ochrony swoich praw w postępowaniu cywilnym. Na marginesie zauważyć jednak przyjdzie, że ostateczna decyzja lokalizacyjna stanowić będzie podstawę do wszczęcia procedury wywłaszczeniowej i w efekcie może doprowadzić do przymusowego wywłaszczenia nieruchomości przewidzianej pod realizację celu publicznego (art. 112 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami). Mając na uwadze powyższe Sąd nie dopatrzył się wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, a zatem skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).