II SA/Gl 276/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi K. M., A. N.-W., M. P., B. W. i J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Rozstrzygana sprawa dotyczy odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych w C. oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] stanowiących własność gminy C. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację inwestycji pod nazwą "Budowa dróg ogólnomiejskich wokół Szpitala Wojewódzkiego w dzielnicy [...] w C.". W związku z czym Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu od J. P., K. N., I. P., K. M., J. R. i M. P. nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...];[...] i [...] o łącznej powierzchni 9632 m2, przy czym działkę o numerze ewidencyjnym [...] wywłaszczono na wniosek właścicieli nieruchomości, gdyż na skutek realizacji zamierzenia utraciła by ona możliwość dojazdu. Pismem z dnia 25 września 2014 r. M. (M.) P., A. N.-W., B. W., K. M. i J. R. wystąpili o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka [...] (wydzielonej z działki [...]) oraz [...] niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. jako organ właściwy został wyznaczony Starosta [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki o numerach [...] (o powierzchni 0,0101 ha) oraz [...] (o pow. 0,3698 ha). W uzasadnieniu podniósł, że działka o numerze [...] w całości jest wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. – znajduje się na niej chodnik wyłożony kostką betonową oraz skarpa zabezpieczająca. Część tych urządzeń znajduje się również na działce [...]. W ocenie organu brak zatem przesłanek do zwrotu pierwszej nieruchomości na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku nieruchomości oznaczonej numerem [...] zwrot również nie jest możliwy. Jej wywłaszczenie nastąpiło bowiem na wniosek ówczesnych właścicieli nieruchomości. Jak zaś wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości wywłaszczonej na wniosek, w sytuacji gdy brak przesłanek do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych "z urzędu". Na potwierdzenie powyższej tezy przytoczył wyroki sądów administracyjnych, w tym NSA o sygnaturach I OSK 481/10 i I OSK 261/08. Odwołanie od tej decyzji złożyli wnioskujący o zwrot wywłaszczonych nieruchomości reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Ich zarzuty dotyczyły naruszenia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz tego, że w ocenie odwołujących się działka o numerze [...] nie jest zajęta pod drogę publiczną. Wskazali również, iż wywłaszczenie na wniosek ówczesnych właścicieli nieruchomości nastąpiło poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej, a nie w drodze umowy o charakterze cywilnoprawnym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy, w pełni podzielając dokonane ustalenia oraz wywiedzione z nich przez organ I instancji skutki prawne. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, iż są one niezasadne. Zgodnie z zebranym materiałem dowodowym działka o numerze [...] jest zajęta pod drogę publiczną (powiatową). Za bezprzedmiotowy uznał również zarzut, iż na działce [...] nie została zrealizowana inwestycja, gdyż jako taka nie miała tam zostać wybudowana droga a wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek ówczesnych właścicieli. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli K. M., A. N.-W., M. P., B. W. i J. R. reprezentowani przez profesjonalną pełnomocnik. Domagając się: - uchylenia zaskarżonej decyzji, - dopuszczenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę [...] pod sygnaturą [...] na okoliczność ustalenia zbędności działek objętych przedmiotowym wnioskiem na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, - zwrócenia się do Starosty [...] o przesłanie akt dotyczących postępowania dotyczącego zwrotu działek o numerach [...] i [...] powstałych z podziału działki o nr [...] (powinno być [...]) w celu wykazania, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, - zasądzenia kosztów postępowania, zarzucili organowi II instancji: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 2. błędną wykładnię pojęcia "realizacja celu wywłaszczenia’, w tym niezasadne przyjęcie, iż działka [...] jest drogą publiczną, 3. nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie doszło do "dowłaszczenia" (wywłaszczenia na wniosek właściciela), 4. rażące naruszenie art. 6 i 8 w związku z art. 110 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy zwrócono działki o numerach [...] oraz [...], które powstały z działki o numerze [...]. W ramach postępowania w sprawie zwrotu tych działek ustalono, że nie wykonano na nich celu wywłaszczenia, 5. rażące naruszenie art. 7 w związku z art. 78 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wniosków zgłaszanych przez wnoszących o zwrot nieruchomości. Dotyczyły one dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji, celem naniesienia istniejącego na części działki [...] chodnika i skarpy na mapę i przygotowania projektu podziału nieruchomości w kontekście regulacji art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 6. naruszenie wyżej wymienionych przepisów poprzez zaniechanie ustaleń w zakresie legalności wybudowania chodnika na działce nr [...], wykonanie tych czynności w odpowiednich terminach, w sytuacji, gdy brak jest pozwolenia na budowę albo zgłoszenia zamiaru wykonania takiego przedsięwzięcia Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. – dalej także jako "u.g.n.") "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia określa zaś wspomniany wyżej art. 137 ustawy, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak wynika z akt administracyjnych, nieruchomość oznaczona numerem [...] (o powierzchni około 100 m2) została wywłaszczona w celu realizacji celu publicznego (budowy drogi) decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. Przeprowadzone w sprawie oględziny wykazały, że działka ta została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. W trakcie dokonanych oględzin stwierdzono, że znajduje się na niej chodnik oraz skarpa zabezpieczająca. Okoliczność tę potwierdza również pismo Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu z dnia 11 lutego 2015 r. Odwołując się do definicji chodnika zawartej w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 770 ze zm.) należy stwierdzić, że przedmiotowy chodnik stanowi część drogi. Ulica [...] w C. w latach 80 ubiegłego wieku stanowiła drogę publiczną miejską posiadającą status drogi wojewódzkiej. W związku z wejściem w życie reformy ustrojowej państwa, stała się drogą powiatową. Świadczy o tym dodatkowo ustanowienie zarządu na nieruchomości gruntowej stanowiącej drogę powiatową ul. [...] na rzecz MZDIT w C., co nastąpiło decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. W związku z tym, że celem wywłaszczenia była "Budowa dróg ogólnomiejskich wokół Szpitala Wojewódzkiego w dzielnicy [...] w C.", Sąd uznaje, w oparciu o powyższe, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany i zarzuty skargi w tym zakresie są bezpodstawne. Brak jakichkolwiek przesłanek do sięgania przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy do akt dotyczących innych nieruchomości wywłaszczonych od J. P., K. N., I. P., K. M., J. R. i M. Te nieruchomości nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia i w związku z tym zostały zwrócone. Podobnie wygląda problem z zarzutem zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wniosków zgłaszanych przez wnoszących o zwrot nieruchomości. Dotyczyły one dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji, celem naniesienia istniejącego na części działki [...] chodnika i skarpy na mapę i przygotowania projektu podziału nieruchomości w kontekście regulacji art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że całość działki [...] (o powierzchni jedynie 100 m2), a nawet część działki [...] została wykorzystana na urządzenie drogi (chodnik i skarpa). Inaczej sprawa przedstawia się w przypadku działki o numerze [...]. Wbrew twierdzeniom skargi została ona wywłaszczona na wniosek ówczesnych właścicieli nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych, występujący w imieniu wszystkich współwłaścicieli J. P., w trakcie rozprawy wywłaszczeniowej w dniu [...] r. wniósł o "dowłaszczenie" działki o numerze [...] (s. 45 akt administracyjnych). Stosowana informacja została również zawarta w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" może następować tylko w sytuacji, gdy zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona "z urzędu". Jest to konstatacja oczywista w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. Przesłanką zwrotu nieruchomości jest tu bowiem niewykorzystanie jej na cel wywłaszczenia. A w przypadku "dowłaszczenia" celu wywłaszczenia nie było. Stanowisko powyższe potwierdza choćby teza wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r. (sygn. I SA/Wa 1001/12 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uznał tam, że "część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości. Jeżeli w sprawie nie wystąpią przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. do zwrotu części wywłaszczonej na wniosek właściciela. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - wywłaszczona została na wniosek właściciela". Skład orzekający uznaje wreszcie za bezprzedmiotowy zarzut dotyczący braku kontroli przez organ legalności chodnika znajdującego się na wywłaszczonej nieruchomości. Przedmiotem postępowania w sprawie miało być jedynie stwierdzenie, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.