II SA/Gl 276/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi B. S. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 18 czerwca 2015 r. nr 155/XI/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem z 15 lutego 2017 r. B. S. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Rybnika nr 155 /XI/2105 z dnia 18 czerwca 2015r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy) dla części Miasta Rybnika obejmującej obszar oznaczony symbolem MPZP2, żądając stwierdzenia nieważności tego aktu w całości. W skardze podnosi zarzuty naruszenia prawa dotyczące: 1/ § 2 m.p.z.p. ze względu na niezdefiniowanie w tym przepisie współczynnika intensywności zabudowy; 2/ § 3 ust.1 pkt. 13 do 16 m.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie oznaczeń: "KDG, KDZ, KDL, KDD" dla terenów uznanych w planie za drogi publiczne. Aby droga miała status publiczny Gmina musi być jej właścicielem; 3/ w § 13 ust 3 pkt. d, w którym dla wszystkich terenów oznaczonych "MN -zabudowa jednorodzinna o niskiej intensywności zabudowy", określono maksymalną intensywność zabudowy na 1.4. Jest ona rażąco wysoka, niedopuszczalna dla terenów MN oraz sprzeczna z postanowieniami studium; 4/ § 9 ust 2, gdzie określono minimalną powierzchnię wydzielanych działek na 200m2, co pozostaje sprzeczne z ze studium, zgodnie z którym powierzchnia minimalna działek w rejonach o mniej intensywnej zabudowie wynosi 700 m2. W uzasadnieniu podniosła, że chodzi jej o ochronę przed niekorzystną zabudową działki nr [...] położonej na terenie oznaczonym w MPZP 2 jako MN, przewidzianym do zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności zabudowy W jej ocenie, wartość maksymalnego współczynnika intensywności zabudowy, określona na poziomie 1.4, jest rażąco wysoka i niedopuszczalna dla terenów oznaczonych MN oraz sprzeczna z postanowieniami studium. Ustalenie tak wysokiej jego wartości stanowi nadużycie władztwa planistycznego, wprowadza dysharmonię , zaburzenie ładu przestrzennego oraz wpływa znacząco na obniżenie jakości życia. Władztwo planistyczne stanowi wprawdzie uprawnienia organu stanowiącego gminny do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Gmina wykonując to władztwo ma obowiązek działania w granicach prawa. Wskazuje na naruszenie art. 9 ust.4 oraz art. 15 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem postanowienia MPZP 2 są sprzeczne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków gospodarowanie przestrzennego gminy, uchwalonym uchwałą Rady Miasta Rybnika nr 292/XXI/ 2012 z dnia 24.04.2012r. Studium w części B - ustalenia Studium, strona 32, nie określa współczynnika intensywności zabudowy, pomimo obowiązku wynikającego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.04.2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stosując definicję współczynnika intensywności zabudowy można przyjąć, że np. zamiast budynku jednorodzinnego o maksymalnej powierzchni całkowitej zabudowy 400 m2 dla działki 1000 m2 i współczynniku 0.4 - powstanie olbrzymi obiekt o maksymalnej powierzchni całkowitej zabudowy 1400 m2 (w terenie oznaczonym MN-zabudowa jednorodzinna). W obowiązujących aktualnie dla Miasta Rybnika planach miejscowych z lat: 2005, 2008, 2012, 2013 maksymalny współczynnik intensywności budowy dla terenów MN waha się w granicach 0.3 do 0.6 . Skarżąca wnosi ponadto o unieważnienie uchwały Miasta Rybnika w całości z uwagi na fakt głosowania przez Radę Miasta Rybnika treści uchwały jak i uwag w jednym głosowaniu. Uwagi powinny być głosowane i uchwalone odrębną uchwałą. Upatruje w tym naruszenia art.20 ust. 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Rybnika wniosła o jej odrzucenie ze względu na niewykazanie naruszenia interesu prawnego przez skarżącą. Powinna ona wykazać nie tylko, że zaskarżona uchwała narusza prawo, ale też np. pozbawia ją pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Nieskonkretyzowane, subiektywne twierdzenia i odczucia skarżącej, wskazywane w skardze nie mogą mieć wpływu na ocenę interesu prawnego, Przywołuje stanowisko tut. Sądu, który w postanowieniu z dnia 7 września 2016r., sygn. akt II SA/G1 525/16 stwierdził: "Żaden właściciel nieruchomości, planując jej i wykorzystanie pod określoną zabudowę, inwestycję, czy rodzaj działalności gospodarczej, nie ma na zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia." Podobnie nie daje skarżącej legitymacji do wniesienia skargi sama sprzeczność uchwały planistycznej z prawem. W razie nieuwzględnienia tego stanowiska, pełnomocnik wnosi o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Odnosząc się do kolejnych zarzutów zawartych w skardze stwierdza co następuje: Po pierwsze - definicja intensywności zabudowy zawarta została w art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. wobec tego, zgodnie z zasadami legislacji nie można było formułować jej w akcie niższego rzędu, jakim jest uchwała planistyczna. Po drugie – oznaczenie określonych terenów, jako dróg publicznych, wynika z obowiązków nałożonych na gminę przez art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Obowiązki w tym zakresie zostały doprecyzowane w § 4 pkt rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zgodnie z art., 4 ust.1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie gospodarowania przestrzennego. Celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne oraz budowa tych dróg . Plan miejscowy nie służy wyłącznie inwentaryzacji stanu istniejącego, stanowi on podstawę rozwoju gminy wskazując tereny, które mogą być przeznaczane na funkcje wskazane w tym planie m.in. tereny dróg publicznych. W tym zakresie nie ma decydującego znaczenia czy teren przeznaczony pod drogę stanowi własność gminy czy też nie. Po trzecie – odnośnie ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 1.4 pełnomocnik wyjaśnia, że brak jest przepisów, które określałyby jakie wskaźniki intensywności zabudowy są niedopuszczalne dla poszczególnych terenów wyodrębnionych w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazać należy, że powołany wskaźnik jest wskaźnikiem maksymalnym dla tego terenu, co oznacza, że w tym terenie nie może być on przekraczany. W § 13 pkt 3 lit. d uchwały określono intensywność zabudowy minimalną - 0,025 oraz maksymalną - 1,4. Kwestionowany wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy ustalony został w przedmiotowym terenie ze względu na dopuszczenie w terenach o symbolach MN zabudowy szeregowej. Wskaźnik nie narusza ustaleń studium, ponieważ w przyjętym uchwałą nr 292/XXI/2012 Rady Miasta Rybnika z dnia 24 kwietnia 2012 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika (zwanego dalej "studium") nie ustalono wskaźnika intensywności zabudowy, który wiązałby organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca w swojej skardze ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że przyjęta w planie miejscowym intensywność zabudowy jest sprzeczna z zapisami studium, jednak nie wskazała na czym owa sprzeczność w jej ocenie polega. Skarżąca twierdzi, że w terenach MN powstać może "olbrzymi obiekt", natomiast w planie miejscowym dla terenów MN ustalono przeznaczenie tego terenu oraz ustalono zasady zagospodarowania terenu, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym między innymi minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej oraz maksymalną wysokość zabudowy, co wyznacza ramy dla powstającej w tym terenie zabudowy. Po czwarte – wbrew zarzutom Skarżącej, w przedmiotowej uchwale nie określono minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Uczyniono to jedynie w odniesieniu do procedury scalania i podziału nieruchomości, Po piąte - brak jest obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w podmiocie rozpatrzenia uwag, natomiast rada gminy powinna natomiast poddać pod odrębne głosowanie poszczególne uwagi wniesione do projektu miejscowego planu. Zgodnie z dokumentacją planistyczną, uwagi zgłoszone do uchwały były indywidualnie prezentowane Radzie Miasta Rybnika celem rozpatrzenia i indywidualnie głosowane. W piśmie procesowym z 15 maja 2017 r. Skarżąca powtórzyła zarzuty podnoszone w skardze, uzasadniając je bardziej szczegółowo. W szczególności wskazuje na skutki przyjęcia oznaczeń dotyczących dróg publicznych. Jak pisze, Prezydent Miasta Rybnika oczekiwał zaliczenia ul. [...] na pewnym odcinku do kategorii dróg publicznych, jednakże Wojewoda jego stanowiska nie podzielił. Kolejnym pismem z 3 lipca 2017 r. Skarżąca przekazała Sądowi kopię uchwały nr 542/XXXVIII/2017, która ma potwierdzać niezgodność planu miejscowego MPZP-2 z ustaleniami studium w części dotyczącej ul. [...]. Pismem z 10 lipca 2017 r. pełnomocnik Gminy poinformował Sąd, że wspominane przez Skarżącą decyzje Wojewody [...], wydane na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odmawiające komunalizacji gruntów zajętych pod drogę publiczną ul. [...] nie mają większego znaczenia dla przedmiotowej sprawy. W planie miejscowym można przewidzieć realizację celów publicznych także na gruntach prywatnych. Na rozprawie w dniu19 lipca 2017 r. pełnomocnik Skarżącej, będący jej mężem, wyjaśnił przyczynę skargi. Droga publiczna ujęta w planie miejscowym zajmuje część działki należącej do B. S. Było to, zdaniem pełnomocnika, podstawą do przejęcia tego fragmentu działki przez Gminę w trybie określonym w art. 73 wspomnianej wyżej ustawy. Pełnomocnik Rady Miasta stwierdziła, że kwestia ta pozostaje bez znaczenia dla sprawy sądowej. Po wyznaczeniu przez Sąd terminu publikacji na 24 lipca 2017 r. pełnomocnik Rady Miasta, pismem z 20 lipca 2017 r., złożyła dodatkowe wyjaśnienia, załączając do nich wypis i wyrys z planu miejscowego. Dokumenty te potwierdzają to, co zostało ustalone w trakcie rozprawy w kwestii zajęcia części działki przez planowaną drogę publiczną. Podkreśliła także, że taki przebieg drogi został przewidziany już w planie miejscowym z 1993 r . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446, dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skargi poprzedzone zostały wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skargi wniesione zostały przez skarżących w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane, skarga była bowiem poprzedzona stosownym wezwaniem i wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu. Analiza postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż skuteczne złożenie skargi wymaga spełnienia dwu zasadniczych przesłanek: po pierwsze – skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego uchwałą (zarządzeniem); po drugie – uchwała (zarządzenie) powinna pozostawać "w zakresie władzy publicznej". Niespełnienie tych przesłanek (jednej bądź obu) wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny, przy czym nie jest do końca jasne czy sąd skargę obarczoną taką wadę powinien oddalić czy też ją odrzucić. Uchwała planistyczna, co nie budzi wątpliwości, ma charakter aktu prawa miejscowego, a więc z natury rzeczy pozostaje aktem z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona Uchwałą Rady Miasta Rybnika nr 155 /XI/2105 z dnia 18 czerwca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy) dla części Miasta Rybnika obejmującej obszar oznaczony symbolem MPZP2, narusza interes prawny skarżącego, bowiem przewidziana w planie droga publiczna ul. [...] zajmuje część nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej – B. S., tj. działki nr [...] położonej w Rybniku. Przystępując do kontroli uchwały planistycznej w zaskarżonym zakresie poczynić trzeba dwie wstępne uwagi: Po pierwsze - naruszenie interesu prawnego nie oznacza zasadności skargi na uchwałę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. no planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jest to wtedy zgodne z prawem. Wykazanie, że przewidziane w planie rozwiązania naruszają interes prawny skarżącego nie jest więc wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi, gdyż uwzględnienie jej wymaga ponadto wykazania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Nie można w świetle powołanych postanowień ustawy kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Po wtóre – stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g., zawężając zakres przypadków stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy. Nie każda zatem sprzeczność z prawem będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika ze skargi oraz wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika Skarżącej w trakcie rozprawy, zasadniczy zarzut wskazuje na nadużycie (przekroczenie) władztwa planistycznego przysługującego gminie, ze względu na ujęcie w planie miejscowym, w granicach drogi publicznej, części nieruchomości należącej do B. S. Przyjdzie zauważyć w pierwszym rzędzie, że plan miejscowy ma charakter pewnej prognozy co do zagospodarowania określonego terenu w przyszłości. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym celu rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (art. 14 ust. u.p.z.p.), a w wyniku postępowania planistycznego plan taki przyjmuje. W planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p.). Zgodnie z § 4 pkt. 9 lit. a i b Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych oraz określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Poza tym, co nie pozostaje bez znaczenia dla uprawnień gminy w zakresie prac planistycznych, do jej zadań własnych należą m.in. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7ust. 1 pkt. 2 u.s.g.). W świetle powyższych ustaleń nie powinno budzić wątpliwości, że rada gminy ma co najmniej prawo ( o ile nie obowiązek) do tego, aby w ramach obowiązków planistycznych związanych z zapewnieniem odpowiedniego systemu komunikacji i infrastruktury technicznej przewidzieć w planie miejscowym lokalizację i przebieg dróg publicznych. Planowane drogi mogą także przebiegać po gruntach prywatnych, o ile taka lokalizacja znajduje racjonalne uzasadnienie i ni wykracza poza zakres przysługującego jej władztwa. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt postępowania, przebieg drogi publicznej przez nieruchomość Skarżącej wymuszony został tym, że obecnie istniejąca droga tak właśnie przebiega. Oczywiście, nie jest to stan zgodny z prawem, bowiem nie doszło do przejęcia przez Gminę tej części nieruchomości w trybie art. 73 ustawy wprowadzającej. Natomiast nie stanowi to przeszkody do zaplanowania przebiegu drogi na przyszłość i przejęciu przez Gminę tejże części nieruchomości na zasadach określonych w u.g.n. oraz u.p.z.p.z. W ocenie Sądu Rada Miasta Rybnika, wypełniając obowiązki wynikające z przywołanych wyżej przepisów u.p.z.p. oraz u.s.g., i przyjmując takie rozwiązanie nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Trzeba zauważyć, że ustawodawca ma świadomość nieuchronnej kolizji pomiędzy uprawnieniami planistycznymi gminy, reprezentującej interes publiczny, a interesami prywatnymi i kolizję taką akceptuje, przyznając przewagę interesowi publicznemu. Świadczyć może o tym instytucja roszczeń określonych w art. 36 u.p.z.p. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. W związku z tym nie znajduje uzasadnienia drugi z zarzutów podnoszonych w skardze, dotyczący bezprawnego, zdaniem Skarżącej, oznaczenia terenów przewidzianych pod drogi publiczne. Gmina ma prawo to wyznaczania w planie miejscowym terenów, które mają być wykorzystane pod drogi publiczne. Pierwszy zarzut skargi w sposób oczywisty jest niezasadny, skoro współczynnik zabudowy został zdefiniowany art. 15 ust. 2 pkt 6 w u.p.z.p. (jest to wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej). Nie było także potrzeby ujmowania tego wskaźnika w § 2 planu miejscowego z tych samych przyczyn. Jeśli chodzi o zarzut kwestionujący ustalony w planie współczynnik intensywności zabudowy na terenach MN – "zabudowa jednorodzinna o niskiej intensywności zabudowy" na poziomie 1.4 to, w ocenie Sądu, nie przekracza on przyznanego gminie władztwa planistycznego z dwu względów: po pierwsze – u.p.z.p., jak i inne ustawy z nią związane, nie regulują tej kwestii, w szczególności nie wprowadzają żadnych w tym względzie ograniczeń. Po wtóre, Gmina w sposób racjonalny uzasadnia przyjęcie takiego wskaźnika, powołując się na dopuszczalną zabudowę szeregową na terenach MN. Nie potwierdził się także zarzut dotyczący minimalnej powierzchni wydzielanych działek, skoro z planu wyraźnie wynika, że wielkość 200 m2 ma zastosowanie jedynie do scalania i podziałów. Natomiast w pozostałym zakresie jest to 600 m2 (w rejonach intensywnej zabudowy) i 700 m2 (w rejonach mniej intensywnej zabudowy). Zarzut naruszenia procedury planistycznej, wyrażającej się w braku odrębnych uchwał Rady Miasta w sprawie zgłoszonych do projektu planu uwag, nie zasługuje na aprobatę. Z przepisów prawa nie wynika, aby takie szczegółowe uchwały powinny być podejmowane. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił skargę oddalić.