II SA/Gl 28/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Włodzimierz Kubik ( spr.) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi E. G. i C. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę oddala skargę Pismem z dnia [...] 2005 r. E. i C. G. oraz K. i Z. P. wystąpili do Prezydenta Miasta J. o zbadanie przedmiotowości decyzji nr A wydanej przez ten organ w dniu [...] r. oraz o jej uchylenie w oparciu o art. 162 k.p.a. w związku z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ oraz art. 36 pkt 3 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] 2001 r. Wspomnianą decyzją J. S. uzyskała pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową na działce nr A obr. [...] w J.. Autorzy wniosku wskazali, że wyrokiem z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 166/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w toku budowy inwestorka dokonała istotnych odstępstw od projektu zatwierdzonego wspomnianą decyzją. Podali też, że na samowolne odstępstwa od zatwierdzonego projektu wskazano także w dwóch innych wyrokach WSA w Gliwicach, a to z dnia 17 listopada 2004 r. /sygn. akt II SA/Ka 2396/02/ oraz z dnia 15 czerwca 2005 r. /sygn. akt II SA/Ka 1850/03/. Tym samym, zdaniem inicjatorów postępowania, inwestorka swoim działaniem uczyniła decyzję udzielającą jej pozwolenia na budowę bezprzedmiotową tak dla siebie jak i dla zrealizowanej inwestycji, a zatem organ powinien ją usunąć z obiegu prawnego. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta J. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] r. W jej uzasadnieniu przytoczył treść art. 162 k.p.a. oraz wskazał, że uchylenie pozwolenia na budowę może mieć miejsce tylko w przypadkach określonych przepisami prawa. W szczególności ma to miejsce w przypadku nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku sporządzenia zamiennego projektu budowlanego, o czym stanowi art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Sytuacja taka nie miała miejsca w sprawie, bowiem organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego. Decyzja ta została też następnie utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Od decyzji Prezydenta Miasta J. odwołanie do Wojewody [...] wnieśli E. i C. G. domagając się jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności. Nie zgodzili się oni ze stanowiskiem organu I instancji powtarzając argumentację zawartą w piśmie inicjującym postępowanie oraz zarzucając organowi stronnicze i opieszałe działanie. W szczególności ponownie podnieśli, że po ujawnieniu w [...] 2001 r. dokonanych przez inwestorkę istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia organ ten nie dokonał ich zbadania w trybie art. 36 ustawy Prawo budowlane mimo, że w wyniku tych odstępstw w miejsce budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową wybudowana została wielka hurtownia materiałów budowlanych. Nie uczynił też tego mimo otrzymania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 166/02, którym został zobowiązany do zbadania dokonanych odstępstw. Odwołanie to zostało następnie uzupełnione pismem z dnia [...] 2005 r. sygnowanym obok odwołujących się także podpisami K. i Z. P., stanowiącym polemikę z treścią pisma przewodniego Prezydenta Miasta J. z dnia [...] 2005 r. przekazującego wniesione odwołanie organowi II instancji. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie. W motywach tego rozstrzygnięcia stwierdził, że sposób rozpatrzenia przez organ I instancji złożonego wniosku był nieprawidłowy. Wskazał, że istotą wygaśnięcia decyzji na mocy przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uniemożliwienie jej wykonania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, bowiem decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została już w całości wykonana. Bezprzedmiotowym było również prowadzenie postępowania w kierunku uchylenia udzielonego pozwolenia w trybie art. 36a Prawa budowlanego, ponieważ postępowanie takie może zostać wszczęte tylko z urzędu, a nie na wniosek strony, co powoduje, że nie można w tym trybie odmówić uchylenia decyzji. Organ odwoławczy podał także, że Prezydent Miasta J. rozpoznał wniosek stron postępowania niezgodnie ze zgłoszonym żądaniem, bowiem domagali się oni uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę na podstawie art. 36 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie [...] 2001 r. Uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie w sprawie Wojewoda wskazał wreszcie, iż wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji już wykonanej jest możliwe wyłącznie w trybie postępowań nadzwyczajnych, a to postępowaniu wznowieniowym, czy nieważnościowym, które w przedmiotowej sprawie zostało już wyczerpane. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisaną decyzję Wojewody [...] E. i C. G. domagali się jej uchylenia, względnie stwierdzenia jej nieważności. Zarzucili naruszenie nią przepisów prawa procesowego, a zwłaszcza art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. oraz prawa materialnego zwłaszcza art. 36a Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazali, że J. S. zrealizowała: - budynek o rozmiarach znacznie większych, niż przewidzianych projektem i o całkiem innej funkcji, - samowolnie utwardziła teren działki wykonując drogę dojazdową, - prowadzi w tym budynku działalność, której uciążliwość /hałas, wibracje, odór/ znacznie wykracza poza granice działki, - samowolnie wykonała zjazd z drogi publicznej. Zdaniem skarżących skoro zrealizowany obiekt narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /ewentualnie ustalenia planu miejscowego/ oraz przewidziany w projekcie sposób jego użytkowania, to uzasadniony jest wniosek, że decyzja o pozwoleniu na budowę wymaga uchylenia. Wniosek ten uzasadnia także okoliczność, że inwestorka nie uzyskała decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Skarżący nie zgodzili się także ze stanowiskiem organów, że uchylenie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w opisanej sytuacji było uzależnione od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem nie wymaga tego żaden przepis prawa. Wspomnianego przepisu także nie można "interpretować w ten sposób, że pozwolenie na budowę podlega uchyleniu wyłącznie w okolicznościach określonych cyt. przepisem". Skarżący podnieśli, że organy obu instancji rażąco zlekceważyły ich żądanie, w ogóle nie próbując ustalić na czym polegała jego istota, co naruszyło art. 7 i art. 77 k.p.a. Przed podjęciem decyzji nie dopełniły obowiązku przewidzianego w art. 10 tej ustawy, a w szczególności nie dały im wynikającej z art. 81 k.p.a. możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz naruszyły zasady postępowania administracyjnego określone w art. 8 i art. 9 k.p.a. Wreszcie zwrócili uwagę, że wyrokiem z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 166/04 WSA w Gliwicach wykazał naruszenie wymagań udzielonego pozwolenia na budowę i dał organom zdecydowane wskazówki w zakresie dalszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrola decyzji Wojewody [...] przeprowadzona przez Sąd - w aspekcie jej zgodności z prawem - zgodnie z normą zawartą w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269/ dowiodła, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać też należy, że kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd przeprowadził nie będąc związany, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a./ zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą oraz sformułowanymi w niej wnioskami. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój "przedmiot". Przedmiotem tym jest zaś "konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administrujące są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania" /J.Borkowski /w:/ B.Adamiak, J.Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Warszawa 2004, s. 166/. W kontrolowanej sprawie Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie wniesione od decyzji Prezydenta Miasta J. zasadnie uznał, że postępowanie z wniosku E. i C. małżonków G. oraz K. i Z. małżonków P. było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość wszczętego przez organ I instancji postępowania w pierwszym rzędzie wynikała z faktu, że decyzja z dnia [...] r., którą udzielono J. S. pozwolenia na budowę miała już charakter ostateczny, a także, co podkreśliły organy obu instancji została już wykonana, chociaż z istotnymi odstępstwami. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewidują dwa przypadki, w których następuje wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. O pierwszym z nich stanowi art. 37 ust. 1 tej ustawy, w świetle którego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Z przepisem tym koresponduje wskazany przez skarżących art. 162 § 1 pkt 1 /ab initio/ k.p.a. Przepis ten jednak nie mógł znaleźć zastosowania, bowiem okoliczności wskazane w jego hipotezie nie wystąpiły w kontrolowanej sprawie. Zauważyć też należy, że w sprawie nie wystąpiła także druga przesłanka wymieniona w art. 162 § 1 pkt 1 /in fine/ k.p.a., gdyż nie można było stwierdzić w interesie społecznym lub strony bezprzedmiotowości decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, skoro jak już wskazano wyżej decyzja ta została już wykonana. Wreszcie w grę nie mógł wchodzić przepis art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem decyzja z dnia [...] r. nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę warunku. W kontrolowanej sprawie nie wystąpiła także druga sytuacja przewidziana w Prawie budowlanym, na której skupił się organ I instancji, a mianowicie objęta regulacją art. 36a ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu ustalonym art. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane /Dz.U. nr 93, poz. 888/ właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Ten ostatni przepis – w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji – nakazuje właściwemu organowi w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dodatkowo wskazać należy, że orzekające w sprawie organy nie mogły uwzględnić żądania skarżących zawartego w piśmie inicjującym postępowanie, a dotyczącego rozpoznania ich wniosku w trybie przepisów obowiązujących w dacie [...].2001 r. W tej kwestii należy bowiem wskazać na przepis art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy zmieniającej, który nakazuje stosowanie przepisów tej ustawy do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie, co nastąpiło w dniu 31 maja 2004 r. Wreszcie skarżącym przyjdzie wyjaśnić, że w sprawie nie mógł też znaleźć zastosowania przepis art. 36 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. Przywołany przepis znajduje bowiem zastosowanie na etapie udzielania pozwolenia na budowę i odnosi się do obiektów istniejących w dacie wydawania takiej decyzji. Tym samym skoro w przepisach prawa brak było podstaw do uchylenia, udzielonego pozwolenia na budowę, w trybach wskazanych przez inicjatorów postępowania, to należy zaakceptować stanowisko Wojewody, że wszczęte postępowanie nie posiadało swojego przedmiotu, czyli było bezprzedmiotowe, co w konsekwencji skutkować musiało jego umorzeniem. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ odwoławczy wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.