II SA/Gl 280/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Asesor WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent staż. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za odprowadzanie ścieków oddala skargę Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Gminy P. zatwierdziła wniosek Wójta Gminy w sprawie zatwierdzenia ceny 1 m3 ścieków oraz opłaty abonamentowej dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. w [...] r. Zawiadomieniem z dnia [...]r., doręczonym Radzie Gminy w dniu [...] r. Wojewoda [...] poinformował o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej uchwały. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wobec istnienia odrębnej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, to regulacje tam zawarte stanowią podstawę działania w tym zakresie. Zgodnie z tą ustawą rada gminy posiada kompetencje jedynie do zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które zobowiązane jest do postępowania według art. 24 cytowanej ustawy. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia ceny 1 m3 ścieków oraz opłaty abonamentowej dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. w [...] r., jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu wskazał, że szczegółowe zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę reguluje ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r., która powinna stanowić podstawę działania w tym zakresie zarówno dla gminy jak i dla przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie ulega wątpliwości, że gdyby nie było tej ustawy, to podstawą działania dla gminy byłby przywołany w przedmiotowej uchwale przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Skoro jednak istnieje ustawa szczególna – to właśnie ona staje się podstawą działania w tym zakresie. Zgodnie z ustawą szczególną – o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – rada gminy posiada kompetencję jedynie do zatwierdzenia wymienionych opłat na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Okoliczności faktyczne dotyczące zasad organizowania zbiorowego zaopatrzenia w wodę w gminie, zostały potwierdzone w piśmie Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] r. Wynika z niego, że na terenie gminy P. nie działa przedsiębiorca (w formie zakładu budżetowego lub spółki kapitałowej) prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia gminy w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Działalność taką prowadzi natomiast Urząd Gminy P. poprzez własnych pracowników. Dodatkowo z dokumentu tego wynika, że gmina nie powierzyła wykonywania zadań w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków podmiotom wymienionym w art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. Z wnioskiem o zatwierdzenie taryf – cen ścieków i opłat abonamentowych – wystąpił Wójt Gminy w P., który nie może być uznany za takie przedsiębiorstwo. W dniu [...]r. Gmina P., na podstawie uchwały powziętej na mocy art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez Radę Gminy z dnia [...] r. w sprawie złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wymienione powyżej rozstrzygnięcie Wojewody [...], zarzucając mu naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez niewłaściwa jej interpretację i wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podano, że obowiązek ustalania taryf przewidzianych w art. 20 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ma zastosowanie tylko i wyłącznie do przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, a cała procedura przewidziana jest w art. 24 wspomnianej ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż brak jest zdaniem Sądu podstaw do jej uwzględnienia. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, należą do zadań własnych gminy. Art. 9 ust. 4 tej ustawy przewiduje, iż zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, stanowią zadania użyteczności publicznej. Należy uznać, że zbiorowe dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków spełnia przesłanki zadań użyteczności publicznej. Przepis art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że forma prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywanie przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Regulację w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), zgodnie z którą organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego stanowią o wyborze sposobu i form gospodarki komunalnej oraz o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 4 ust. 1 ustawy). Należy zauważyć, że w odniesieniu do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków istnieje odrębna regulacja, wprowadzająca szczególne rozwiązania. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przewiduje w art. 3 ust. 1, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem gminy. Dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków reguluje rozdział 4 cytowanej ustawy. Zgodnie z jej art. 20, taryfę taką określa na rok przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Art. 24 ustawy przewiduje natomiast, że taryfy te podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w terminie 70 dni przed planowaną datą wejścia taryf w życie, przedstawia radzie gminy wniosek o ich zatwierdzenie, rada gminy zatwierdza taryfy w terminie 45 dni od złożenia wniosku. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat, wójt sprawdza, czy taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustaw i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia. Stosownie do art. 24 ust. 7 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty, w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały przez radę gminy. Na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia, wydawanego przez wójta gminy w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Z obowiązku uzyskania zezwolenia zwolnione są gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze własnej gminy działalność określoną w ustawie. Jak wynika z przytoczonych regulacji, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków wprowadza wymóg realizowania przez gminy zadań z zakresu gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej za pośrednictwem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Pod pojęciem tym należy zaś rozumieć, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 ust. 4 ustawy, przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. W przedmiotowej sprawie bezsporny pozostaje fakt, że w Gminie P. nie została powołana gminna jednostka organizacyjna dla celów prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Nie można za taką jednostkę uważać Urzędu Gminy i który stanowi zespół środków materialnych i osobowych do wykonywania kompetencji i zadań tego organu. Rozważenia wymaga zatem zagadnienie, czy gmina, wykonująca zadania własne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, może być uznana za przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy prawo działalności gospodarczej i w efekcie za przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Jak wskazano powyżej, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, stanowi wykonywanie zadań o charakterze użyteczności publicznej. Za przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej można natomiast uznać, zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. prawo działalności gospodarczej (Dz. U. nr 1010, poz. 1178 ze zm.), osobę fizyczną, osobę prawną oraz niemającą osobowości prawnej spółkę prawa handlowego, która zawodowo, we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą czyli działalność zarobkową, wykonywaną w sposób zarobkowy i ciągły. Kategorią charakteryzującą przedsiębiorcę jest właśnie zarobkowy cel prowadzenia działalności. Zasadnicza odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą polega właśnie na tym, że gospodarka komunalna nie ma celu zarobkowego. Musi się ona przedmiotowo mieścić w ramach działalności komunalnej a jej obligatoryjnym celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty poprzez wykonywanie zadań własnych gminy (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2003 r., sygn. akt SA/Gd 1968/02, OSS 2003, nr 4, poz. 105). Z tego względu, gmina wykonująca zadania z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, nie może być uznana za przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, a zatem nie stanowi przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym, Wojewoda [...] zasadnie zatem uznał, że w gminie P. nie funkcjonuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a w szczególności że przymiotu takiego nie ma Gmina jako osoba prawna, ani Urząd Gminy, jako aparat pomocniczy Wójta. Okoliczność ta każe uznać zastosowaną procedurę zatwierdzenia taryf za odprowadzanie ścieków w gminie, za sprzeczną z regulacją ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w konsekwencji zastosowane środki nadzoru za uzasadnione. Sprzeczność ta nie może być przy tym uznana za nieistotne naruszenie prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzywszy się się naruszenia prawa, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.