II SA/Gl 281/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie WSA Iwona Bogucka, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. i A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Ż. działając w oparciu o art. 123 § 1 k.p.a. i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy stanowiącym własność E. P. budynku mieszkalnym położonym na działce nr A w Ż. przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w toku przeprowadzonych oględzin stwierdził dokonanie w trakcie budowy zmian w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] r. nr [...], przeniesioną następnie decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...] na E. i K. P.. Według oświadczenia E. P. zmian tych dokonał poprzedni właściciel budynku. Ponadto organ podał, że zawiadomieniem z dnia [...] 2000 r. przedmiotowy budynek został zgłoszony do użytkowania i zgłoszenie to przyjął organ administracji architektoniczno-budowlanej. W zawiadomieniu o zakończeniu budowy brak było jednak informacji o dokonanym odstępstwie od zatwierdzonego projektu. Zażalenie na to postanowienie, w którym zakwestionowane zostały stwierdzenia zawarte w jego uzasadnieniu wnieśli A. i W. K. właściciele sąsiadującej z terenem inwestycji nieruchomości przy ul. [...] w Ż.. Podnieśli oni, że roboty budowlane polegające na wykonaniu dobudówki do budynku mieszkalnego przeprowadzone zostały nie przez poprzedniego właściciela, lecz przez E. P. w latach 2000 – 2003 r., a zatem już po dokonaniu przez nią zgłoszenia budynku do użytkowania. Zatem skoro inwestycja została zrealizowana bez wymaganej dokumentacji w strefie na której obowiązuje obecnie całkowity zakaz realizacji wszelkich obiektów kubaturowych, to należało ją zakwalifikować jako samowolę budowlaną. Do zażalenia dołączone zostały fotokopie dwóch map ewidencyjnych z [...].2000 r. oraz z [...].2003 r. z których wynikało, że przedmiotowa dobudówka nie została objęta inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą dołączoną do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że po zaznajomieniu się z aktami sprawy należało uznać rozstrzygnięcie organu I instancji za zasadne i zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutów zażalenia podał, że mimo fizycznego zakończenia części robót budowlanych to jednak pod względem prawnym nie zostały one w dalszym ciągu zakończone. Obowiązek zaś doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych zrealizowanych z odstępstwem od zatwierdzonego projektu, będzie spoczywał na E. P.. W uzasadnieniu orzeczenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zamieścił też obszerne rozważania dotyczące interesu prawnego wnoszących zażalenie i wyraził wątpliwość, czy zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy bezpośrednio prawnie chronionej sfery ich indywidualnych praw i obowiązków. Nie zakwestionował jednak co do zasady ustaleń dotyczących stron toczącego się postępowania zalecając tylko organowi pierwszej instancji w toku dalszego postępowania przeprowadzenie ponownej analizy tej kwestii. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. i A. K. wnieśli o uchylenie opisanego postanowienia i tym samym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucili, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazali, że postanowienie to zostało wydane bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co spowodowało jego oparcie na błędnych ( fałszywych ) ustaleniach faktycznych. Zdaniem skarżących w świetle przedstawionego przez nich dowodu, a to kopii mapy zasadniczej z [...] 2000 r., a także będących w posiadaniu organu innych dowodów, a w szczególności dziennika budowy nie ulega wątpliwości, że zakwestionowane przez nich roboty budowlane zostały wykonane przez sąsiadkę już po zgłoszeniu przez nią zakończenia robót budowlanych, a to winno pociągać za sobą zastosowanie trybu z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podtrzymał on w całości stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutku. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) ( art. 1 § 1 ). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2). Postępowanie sądowoadministracyjne w ramach którego sprawowana jest opisana kontrola ma jednak w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.) charakter kontradyktoryjny, jest ono bowiem ukształtowane jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez podmiot domagający się udzielenia mu ochrony prawnej z organem administracji publicznej. Ta cecha postępowania, odróżniająca je od postępowania administracyjnego, powoduje, że może ono zostać uruchomione w oparciu o skargę uprawnionego podmiotu. Według art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego ( indywidualnego ), a nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora na kryterium ochrony interesu publicznego ( por. rozważania zawarte w tej kwestii w pracy: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004 s. 416 ). Powyższe zaś oznacza, że zaskarżone przez wnoszących skargę rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć ich interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego, którego rzecznikiem chcieliby być skarżący. Z treści przywołanego przepisu wynika bowiem, że W. i A. K. nie mogli zaskarżyć zapadłego w sprawie postanowienia tylko w oparciu o swoje przekonanie o jego wydaniu z naruszeniem prawa. Zdaniem przedstawicieli doktryny legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym musi zawierać w sobie dwa elementy. Skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, pozwalający sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania ( T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-adminsitracyjne, Warszawa 2004, s. 123 ). Kierując się powyższymi wskazaniami Sąd przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonego postanowienia zobowiązany był tym samym do ustalenia, czy narusza ono prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżących. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna. W związku z powyższym badając legitymację procesową skarżących, należało ustalić, w jaki sposób naruszono ich prawem chroniony interes lub uprawnienie ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Ochronę interesów osób trzecich w postępowaniach uregulowanych przepisami Prawa budowlanego zapewnia art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji przez organy obu instancji. Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu przepis ten wraz z zawartymi w kodeksie cywilnym normami odnoszącymi się do wykonywania prawa własności, zapewnia ochronę interesów właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji i uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej pod warunkiem jednak ich położenia w obszarze oddziaływania obiektu, zobowiązując do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku. Zgodnie zaś z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż., a także okoliczności przywołane w skardze dowodzą, że będąca przedmiotem postępowania wykonana dobudówka do budynku mieszkalnego została zrealizowana od strony działki nr B i w znacznej odległości od nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Biorąc pod uwagę przytoczoną wyżej analizę przepisów należało wobec tego rozważyć, w czym skarżący upatrują swój interes prawny w przeprowadzeniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i w jakim zakresie rozstrzygnięcie to pozostaje w kolizji z ich interesem prawnym wynikającym z prawa własności sąsiedniej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi brak jest jednak jakichkolwiek odniesień do powyższej kwestii mimo, że organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wątpliwości dotyczące naruszenia interesu prawnego skarżących, a zatem można odnieść wrażenie, że skarżący działają nie we własnej sprawie, lecz jako rzecznicy interesu publicznego. Powyższe ustalenia potwierdzają także wyjaśnienia złożone na rozprawie przez skarżącego A. K., który w odpowiedzi na pytanie Sądu podał, że sporna dobudówka w niczym mu nie przeszkadza, a domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie zasad sprawiedliwości. W tym miejscu należy przywołać tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 1999 r. Sygn. akt IV SA 1366/97 (niepublikowany ), która na gruncie aktualnego brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nabiera – zdaniem Sądu – szczególnego znaczenia. Zgodnie z tą tezą "osoby trzecie, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym realizacji obiektu budowlanego wyłącznie z tej racji, iż są właścicielami nieruchomości sąsiedniej, mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestycyjne tylko wówczas w takim zakresie, w jakim kolidują one z ich uzasadnionym interesem". Wobec powyższego, skoro skarżący nie wykazali żadnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie naruszyło ich uzasadniony interes chroniony przepisami prawa, to na podstawie art. 151 P.p.s.a. ich skarga podlega oddaleniu.