II SA/Gl 284/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi R.G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki budynku magazynowego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89, poz. 414 z zm./ nakazał R. G. częściową rozbiórkę budynku magazynowo-produkcyjnego na działkach nr A i B przy ul. [...] w P., obejmującą wieńce żelbetowe na ścianach, konstrukcje dachu z wiązarów drewnianych deskowych i ściany osłonowe części dachowej. Pismem z dnia [...] 2006 r. zobowiązany R. G. poinformował organ, iż z dniem [...] r. wykonał decyzję nr [...], a w piśmie z dnia [...] 2006 r. wyjaśnił, że wydany nakaz rozbiórki interpretuje "jako zdjęcie poszycia dachu (blach) na długości 1,5 m i szerokości 14 m". W związku z powyższym pismem organ I instancji w dniu [...] r. przeprowadził oględziny działek nr A i B oraz usytuowanego na nich budynku magazynowo-produkcyjnego i stwierdził, że decyzja nr [...] nie została wykonana. Protokół z tych oględzin, podpisany przez pełnomocnika zobowiązanego S. A. (pełnomocnictwo w aktach administracyjnych) dołączono do akt. Na podstawie art. 15 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz. U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 z zm./ w dniu [...] 2006 r. organ skierował do R. G. (na ręce jego pełnomocnika) upomnienie wzywające do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. nr [...] w terminie do dnia [...] 2006 r. z uprzedzeniem, iż niewykonanie obowiązku w tym terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone w dniu [...] 2006 r. Ponieważ R. G. nie dokonał rozbiórki nakazanej decyzją z dnia [...] r. w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. W tytule tym określono zobowiązanego, treść podlegającego egzekucji obowiązku, wskazano podstawę prawną egzekucji, stwierdzono dopuszczalność egzekucji administracyjnej i pouczono o prawie składania zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Tytuł wykonawczy został doręczony w dniu [...] 2006 r. Równocześnie organ I instancji wydał postanowienie nr [...] (w dniu [...] r.) o nałożeniu na R. G. grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się od obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego. Wezwano także do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie do [...] 2006 r., informując iż w przeciwnym razie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. W postanowieniu zawarto pouczenie o prawie składania zarzutów oraz zażalenia i wskazano podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia – art. 121 i art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. R. G. złożył zarzut do prowadzonego postępowania egzekucyjnego (skarga na ostateczne postanowienie w przedmiocie zarzutu została oddalona wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 283/07) oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu zażalenia R. G. powołał art. 33 pkt 1 w związku z art. 59 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym i domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem żalącego się wobec zawiadomienia przez niego organu nadzoru o wykonaniu rozbiórki pismem z dnia [...] 2006 r. i nie załatwieniu przez ten organ sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa czynności dokonane po jego upływie w tym oględziny z dnia [...] 2006 r. są prawnie obojętne, nie uzasadniają wszczęcia postępowania egzekucyjnego i przesądzają o potrzebie umorzenia tego postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) w oparciu o art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa oraz w związku z art. 122 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy stwierdził, iż mimo prawidłowego wszczęcia postępowania egzekucyjnego postanowieniem o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia zawiera wady przesądzające o potrzebie jego uchylenia: brak określenia obowiązku, tytułu wykonawczego oznaczonego numerem i datą wydania, brak przepisu, z którego wynika wysokość nałożonej grzywny i sposobu jej wyliczenia. Nadto postanowienie nie zawiera uzasadnienia oraz pouczenia o skutkach wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku rozbiórki. Natomiast argumenty zażalenia organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione bowiem upływ terminów określonych w art. 35 – 38 kpa nie pozbawia organu uprawnień do załatwienia zawisłej przed nim sprawy. Nadto organ odwoławczy wskazał na potrzebę rozważenia celowości prowadzenia egzekucji w sytuacji gdy objęty nią nakaz rozbiórki został orzeczony na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego co oznacza, iż do czasu jej wykonania nie istnieje możliwość prowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, a to w związku z treścią art. 51 ust. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. G. zarzucił, że postanowienie ostateczne zostało wydane z naruszeniem art. 35 – 38 kpa i 107 kpa. Zdaniem skarżącego wobec niezałatwienia przez organ I instancji sprawy w terminie organ odwoławczy w następstwie rozpoznania zażalenia powinien, na skutek "przedawnienia prawa do orzekania" umorzyć przedmiotowe postępowanie lub stwierdzić nieważność postanowienia organu I instancji, a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem – zdaniem składu orzekającego – zaskarżone postanowienie mimo w części błędnego uzasadnienia jest zgodne z prawem. Podstawą jego wydania był art. 138 § 2 kpa w związku z art. 144 kpa i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 z zm. dalej powoływanej jako ustawa egzekucyjna/, zgodnie z którym w kwestiach nie uregulowanych w ustawie egzekucyjnej zastosowanie odpowiednie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy – po rozpoznaniu odwołania (tu zażalenia) – może uchylić zaskarżoną decyzję (tu postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i inaczej mówiąc jest dopuszczalne wtedy gdy wadliwości czynności organu I instancji nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W niniejszej sprawie kontrolą organu odwoławczego była objęta decyzja organu I instancji w przedmiocie nałożenia grzywny na skarżącego w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku. Postanowienie to, oznaczone nr [...], wydane w oparciu o art. 121 i 122 ustawy egzekucyjnej bez wskazania jednostek redakcyjnych powołanych przepisów narusza ustanowione nimi wymogi i to w sposób uniemożliwiający ich sanowanie przez organ odwoławczy. W tym zakresie skład orzekający podzielił stanowisko organu odwoławczego. Postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie odpowiada wymogom art. 122 § 2 ustawy egzekucyjnej, który ustala, jaką treść ma mieć postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W postanowieniu tym bowiem nie określono obowiązku podlegającego egzekucji, nie wskazano tytułu wykonawczego oznaczonego numerem i datą wydania, ani nie wskazano przepisu, z którego wynika wysokość zastosowanej grzywny, a przede wszystkim nie przedstawiono sposobu jej wyliczenia. Ta ostatnia okoliczność uniemożliwia kontrolę wysokości nałożonej grzywny. W tej sytuacji rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 kpa odpowiada wymogom prawa. Tej konstatacji nie zmienia fakt, iż skład orzekający nie podziela stanowiska organu orzekającego co do celowości prowadzenia egzekucji obowiązku polegającego na rozbiórce obiektu orzeczonej na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, a to z uwagi, iż jej niewykonanie przez zobowiązanego uniemożliwia /art. 51 ust. 2/ prowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3. Decyzja z dnia [...] r. nr [...] jest decyzją ostateczną i wobec dobrowolnego jej niewykonania przez zobowiązanego, określony w niej obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, a art. 6 § 1 ustawy egzekucyjnej nakłada na wierzyciela (w tym wypadku PINB) obowiązek podjęcia czynności, które zmierzają do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Fakt, iż art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego uzależnia prowadzenie postępowania naprawczego od wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 50a pkt 2 tego Prawa nie oznacza niecelowość egzekucji orzeczonej rozbiórki. W wypadku przeciwnym należałoby bowiem przyjąć, że inwestor nie zainteresowany postępowaniem naprawczym, pozostawałby we władaniu obiektu wykonanego z naruszeniem prawa i to mimo ostatecznego rozstrzygnięcia co do tego naruszenia. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. Stosownie do art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym przepisy kpa mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli ustawa regulująca to postępowanie nie stanowi inaczej. W świetle tego przepisu należy przyjąć, że w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się przepisy Rozdziału 7. Załatwianie spraw - Kpa. Przepisy te ustalają terminy dla załatwienia spraw, których bieg rozpoczyna się w dniu wszczęcia postępowania /art. 35 § 3 kpa/. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego /art. 26 § 5 pkt 1 ustawy egzekucyjnej/, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu [...] 2006 r. To od tej daty powstał po stronie organów obowiązek załatwienia sprawy, a nie od daty [...] 2006 r. kiedy to skarżący zawiadomił organ I instancji o wykonaniu – w swojej ocenie – obowiązku nałożonego decyzją nr [...]. Należy podkreślić, że gdyby skarżący istotnie wykonał decyzję to do wszczęcia postępowania w ogóle by nie doszło, a wszczęte postępowanie podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej. Niezależnie od powyższego upływ terminów z art. 35 § 3 kpa, które posiadają charakter procesowy, nie pozbawia organu administracyjnego zdolności do orzekania w sprawie przed nim zawisłej. Przez upływ terminu załatwiania sprawy ani nie ustaje właściwość organu administracyjnego, ani też nie traci on kompetencji to znaczy możliwości stosowania odpowiedniej do danej sprawy prawnej formy działania. Przekroczenie tych terminów powoduje skutki procesowe w postaci nowych obowiązków organu oraz powstania szeregu procesowych uprawnień stron służących zwalczaniu milczenia administracji w sprawie. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm./ orzeczono, jak w sentencji.