II SA/Gl 29/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant ref. Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu w dniu 09 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Rada Miejska w B. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla trasy przebiegu obwodowej wschodniej – zmieniającego miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta B. W § 2 uchwały podano, że plan obejmuje trasę przebiegu obwodowej wschodniej w M. i M. w granicach wskazanych na załączniku graficznym do uchwały. Projekt planu opracowanego zgodnie z powyższą uchwałą został dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu: w okresie od [...] oraz w okresie od [...]. Do każdego z tych wyłożeń skarżące Stowarzyszenie A zgłosiło zastrzeżenia, określając je jako zarzut. Pierwszy z zarzutów z dnia [...] dotyczył braku: podstaw prawnych do wprowadzenia drogi klasy S do projektu planu, przeanalizowania możliwości realizacji drogi krajowej w terenie o mniejszym znaczeniu ekologicznym i mniej zainwestowanym oraz w wariancie tunelowym, pełnego opracowania zagadnienia przewietrzenia w prognozie oddziaływania na środowisko oraz uzupełnienia aneksu do "prognozy" o wnioski oraz skutki ingerencji inwestycji drogowej w koryto rzeki. Zarzucono także brak poszerzenia granic terenu objętego planem o tereny na które będzie oddziaływać projektowana droga ekspresowa oraz brak zapisów w projekcie planu warunków istnienia i wyburzeń budynków, dojazdów do budynków oraz ustaleń precyzujących dochodzenie roszczeń wynikających z art. 36, a także przyjęcia przez Radę Miejską uchwały określającej źródła finansowania zobowiązań powstałych z mocy art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Drugi z zarzutów z dnia [...] stanowił w znacznej części powtórzenie pierwszego, a dodatkowo Stowarzyszenie domagało się dokonania pełnej analizy ekonomicznej projektowanej trasy, w tym kosztów budowy tunelu. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miejska w B., podzielając wcześniejsze stanowisko Zarządu Miasta oraz Prezydenta Miasta potraktowała zarzuty Stowarzyszenia A z dnia [...] i [...] jako protesty i odrzuciła je na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z zm.). Powyższą uchwałę o odrzuceniu obu protestów Rada uzasadniła. Wskazała, iż bezzasadny jest zarzut o braku podstaw prawnych do zmiany przewidzianej w obowiązującym planie drogi klasy GP na projektowaną drogę klasy S. Uchwała z [...] o przystąpieniu do planu miejscowego spełnia wymogi art. 12 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części uzasadnienia uchwały Rada odniosła się szczegółowo do zarzutu braku przeanalizowania możliwości innego przebiegu projektowanej drogi, bądź poprowadzenia jej wariantem tunelowym. Wskazała także, że ustalenia projektu planu nakazują przeprowadzenie drogi przez dolinę rzeki B. w formie ażurowych estakad w celu zapewnienia funkcji przewietrzenia. Wyjaśniono, że dochodzenie roszczeń z art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym będzie możliwe dopiero po uchwaleniu planu, a domaganie się podjęcia uchwały określającej źródła finansowania roszczeń wynikających z tego przepisu, przed wejściem w życie uchwały o zmianie miejscowego planu jest bezpodstawne. W skardze sporządzonej w dniu [...], która wpłynęła do Sądu [...], Stowarzyszenie A domagało się stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] zarzucając, iż została ona wydana z naruszeniem art. 23 ust. 3 ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie rozpatrzenie wszystkich zarzutów Stowarzyszenia i brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podało, że jego statutowym celem jest m. in. działanie na rzecz praw rodzin do własnych domów i dobrych warunków środowiskowych. Skarga jest realizacją tego celu bowiem została złożona w obronie interesów prawnych mieszkańców M., których nieruchomości znajdują się wprawdzie poza granicami planu, lecz odczują oni skutki jego realizacji. Do skargi dołączono listę mieszkańców M. z dnia [...] z ich podpisami. Merytorycznie w skardze zostały powtórzone zastrzeżenia do projektu planu zawarte w "zarzutach" z dnia [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. Podkreślono, że Stowarzyszenie nie wykazało na czym polega naruszenie jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, a nie przysługuje mu także legitymacja do złożenia skargi w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, bowiem nie wynika to z jej celów statutowych, ani nie przemawia za tym interes społeczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku bowiem uchwała jest zgodna z prawem. W ramach jej kontroli Sąd w pierwszym rzędzie badał, czy pisma skarżącego Stowarzyszenia z [...] i [...] będące przedmiotem zaskarżonej uchwały, prawidłowo zostały potraktowane jako protesty, czy też winny one być potraktowane zgodnie z ich określeniem, jako dwukrotnie wniesiony zarzut. Stosownie do przepisu art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z zm.), mającego zastosowanie w sprawie w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.), protest mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut mógł wnieść każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Jak wynika z zestawienia tych przepisów do wniesienia zarzutu potrzebna była szczególna legitymacja prawna opierająca się najpierw na samym istnieniu interesu prawnego lub uprawnienia dającego się połączyć treściowo z projektem planu. Interes taki czy uprawnienie powinien wynikać obiektywnie z prawa materialnego. Następnie wnoszący zarzut musiał wykazać, że zapis projektu planu godzi w jego interes lub uprawnienie, powoduje zmienienie, uszczuplenie lub zmodyfikowanie sfery prawnej zainteresowanego. Dalsze różnice między instytucjami regulowanymi art. 23 i art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polegają na tym, że uchwała w przedmiocie protestu nie wymaga uzasadnienia i nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego (post. SN z 15.10.2002 r., sygn. akt III RN 163/01 – OSNP z 2003 r. nr 20, poz. 480). Natomiast uchwała o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 24 ust. 3 ustawy), a wnoszący zarzut może ją zaskarżyć do sądu administracyjnego (art. 24 ust. 4 ustawy). Powyższe różnice między protestem, a zarzutem i ich konsekwencje obligują organ gminy do właściwego zakwalifikowania złożonych zastrzeżeń do projektu do określonego rodzaju środków prawnych to jest protestu lub zarzutu. O charakterze prawnym zastrzeżeń do projektu planu nie decyduje nadana im nazwa a nawet bezpośrednio wyrażona w nich treść. Jednym kryterium rozróżnienia i zaliczenia zgłaszanych zastrzeżeń bądź do kategorii protestu, bądź zarzutu, jest legitymacja prawna wnoszącego. Jeśli podmiot wnoszący posiada interes prawny, w który ingerują zapisy planu, wówczas wniesione przez niego pismo powinno być zakwalifikowane jako zarzut, a nie protest. Odnosząc się w świetle powyższych rozważań do dokonania przez Radę kwalifikacji zastrzeżeń Stowarzyszenia do wyłożonego projektu do kategorii protestów Sąd stwierdza, że stanowisko takie podziela. Ani złożone dwukrotnie zastrzeżenia do projektu, ani skarga nie wskazują na ingerencję zapisami wyłożonego projektu w indywidualną sferę prawną skarżącego Stowarzyszenia. Nie uzasadnione jest także twierdzenie skarżącego, że zastrzeżenia, a następnie skarga zostały złożone w ramach celów statutowych w interesie prawnym mieszkańców M., których nieruchomości znajdują się poza granicami planu, ale w strefie (wg skarżącego) oddziaływania przyszłej inwestycji. Skarżąca nie wykazała bowiem interesu prawnego, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, osób w interesie których złożyła zastrzeżenia, a przede wszystkim podjęte przez skarżącą czynności nie uzasadnione są jej celami statutowymi, ani nie leżą w interesie społecznym. Cele Stowarzyszenia określa Rozdział [...] Statutu (koperta – k. 33), wśród tych celów w § 6 pkt 5 wskazano, iż celem Stowarzyszenia jest zespolenie wysiłków dla ochrony praw rodziny i niesienia pomocy w zakresie: osiągnięcia samowystarczalności ekonomicznej (własny dom rodzinny, płaca zapewniająca utrzymanie rodziny). Tak sformułowany cel zawarty w statucie nie pozwala na przyjęcie, że istnieją w sensie prawnym powiązania między nim, a postępowaniem planistycznym. Potwierdzeniem braku związku prawnego między celami statutowymi Stowarzyszenia, a postępowaniem planistycznym jest treść § 7 Statutu określająca sposoby realizacji celów statutowych, wśród których brak jest udziału w jakichkolwiek postępowaniach administracyjnych czy sądowych. Skoro więc Stowarzyszenie nie legitymowało się interesem prawnym z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym to nie przysługiwało mu prawo do złożenia zarzutu, a jedynie protest. W takiej sytuacji Stowarzyszenie nie posiada także interesu prawnego w złożeniu skargi na uchwałę, którą zgodnie z prawem odrzucono jego zastrzeżenia do projektu planu, mające charakter protestu. Brak interesu prawnego uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.). Skarżąca swoją skargę opierała na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym przedmiocie należy podkreślić, że także ten typ skargi wymaga od skarżącego legitymowania się interesem prawnym, a nadto skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym – w ocenie składu orzekającego – nie przysługuje na uchwałę o odrzuceniu protestu. Przepisy ustawy z dnia 7.07.1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie art. 23 i art. 24 stanowią lex specialis, w stosunku do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.