II SA/Gl 29/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oddala skargę. W dniu 27 maja 2009 r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę nr XXXV/337/09 w sprawie ustalenia w W. strefy płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jak stanowi przepis § 1 uchwały, ustalenia poszczególnych kwestii uregulowanych uchwałą zawarte zostały w załącznikach do niej. W szczególności załącznik nr 3 stanowi Regulamin Strefy Płatnego Parkowania, regulujący zasady obowiązujące przy parkowaniu pojazdów w strefie i sposób pobierania opłat. Zgodnie z § 11 ust. 1 Regulaminu, uprawnienie do wykupienia identyfikatora, po wniesieniu opłaty zryczałtowanej, posiadają osoby zameldowane i przedsiębiorcy mające siedzibę w lokalach usytuowanych przy ulicach objętych strefą, na pobyt stały lub czasowy, będące właścicielem pojazdu samochodowego o masie całkowitej do 2,5 t. Osoby zameldowane na pobyt czasowy, będące najemcami lokalu mieszkalnego usytuowanego przy ulicach objętych strefą, nabywają to uprawnienie po upływie roku od pierwszego zameldowania (§ 11 ust. 2 Regulaminu). Jako właścicieli pojazdów przyjmuje się także osoby fizyczne i prawne będące użytkownikiem pojazdów samochodowych, na podstawie umowy leasingu lub sprzedaży na raty, zawartej z bankiem lub firmą leasingową (§ 11 ust. 3 regulaminu). Jak wynika z pkt 3 tabeli stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały, zawierającej wysokość opłat za parkowanie w strefie, miesięczna opłata zryczałtowana za postój pojazdu dla mieszkańca zameldowanego na pobyt stały lub tymczasowy oraz przedsiębiorcy mającego siedzibę w granicach strefy (§ 11 regulaminu) wynosi 20 zł. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Śl. z 13 lipca 2009 r. nr 122, poz. 2585. W dniu [...] r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr XXXV/337/09 z dnia 27 maja 2009 r. Zmianie uległy załączniki nr 2 i 3, które otrzymały nowe brzmienie. Po zmianie, § 11 Regulaminu stanowi, że uprawnienie do wykupienia identyfikatora, po wniesieniu opłaty zryczałtowanej, posiadają osoby zameldowane i przedsiębiorcy, których siedziba lub miejsce prowadzenia działalności gospodarczej znajdują się w lokalach usytuowanych przy ulicach objętych strefą, na pobyt stały lub tymczasowy, będące właścicielem pojazdu samochodowego o masie całkowitej do 2,5 t. Osoby zameldowane na pobyt tymczasowy, będące najemcami lokalu mieszkalnego usytuowanego przy ulicach objętych strefą, nabywają to uprawnienie po upływie roku od pierwszego zameldowania (§ 11 ust. 2 Regulaminu). Jako właściciela pojazdu przyjmuje się także osoby będące użytkownikiem pojazdów samochodowych, na podstawie umowy leasingu lub sprzedaży na raty, zawartej z bankiem lub firmą leasingową (§ 11 ust. 3 regulaminu). Uchwała została opublikowana w [...] r., Pismem z [...] r., które wpłynęło do sądu [...] r., Prokurator Rejonowy w W. zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę nr XXXV/337/09 z dnia 27 maja 2009 r. i uchwałę nr [...] z dnia [...]r. w części obejmującej § 11 tych uchwał, wnioskując o stwierdzenie nieważności w tym zakresie. Na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. Sąd postanowił wyłączyć do odrębnego rozpoznania skargę na uchwałę Rady Miejskiej W. z 27 maja 2009 r., nr XXXV/337/09. W skardze Prokurator zarzucił naruszenie art. 32 Konstytucji poprzez bezpodstawne zróżnicowanie i dyskryminację w prawach osób uprawnionych do wykupienia identyfikatora na skutek ograniczenia kręgu uprawnionych wyłącznie do osób spełniających kryteria podane w § 11 Regulaminu. Przepis art. 32 Konstytucji stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. W ustawie o drogach publicznych ustawodawca nie wprowadził kryteriów, jakimi powinna kierować się rada gminy, ustalając osoby uprawnione do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Nie oznacza to dowolności kryteriów, gdy rada decyduje się skorzystać z tej możliwości. Ograniczenie swobody w tym zakresie dla rady jest wyznaczone przez cel, jakiemu służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Drugim źródłem ograniczeń są normy Konstytucji. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w ramach określonej kategorii. Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, winny być traktowane tak samo, wedle jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W tym zakresie powołano się na orzeczenia TK w sprawach o sygnaturach K 3/94, U 7/87 i K 8/91. Jeżeli prawo traktuje odmiennie adresatów odznaczających się określoną cechą wspólną, wówczas ma miejsce odstępstwo od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest jednak tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna jest bowiem ocena przyjętego kryterium różnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wyboru określonego kryterium różnicowania. Prokurator zarzucił, że zaskarżona uchwała bezpodstawnie ogranicza krąg osób uprawnionych do wykupienia identyfikatora, dyskryminując osoby, które użytkują pojazdy samochodowe na innej podstawie prawnej, niż wskazana w uchwale. Bezpodstawność polega na odwołaniu się do kryterium własności lub trwałości umowy leasingu, umowy sprzedaży na raty zawartej z bankiem lub firmą leasigową. W rezultacie uchwała nie traktuje jednakowo wszystkich mieszkańców strefy poruszających się samochodami. Zróżnicowanie dotyczy zmotoryzowanych mieszkańców strefy, nie mogą korzystać z preferencyjnych warunków opłat za parkowanie ci, którzy zakupili pojazd na raty, a umowę zawarli nie z bankiem oraz ci, którzy korzystają z pojazdu na podstawie umowy najmu lub dzierżawy. Kryterium bazujące wyłącznie na tytule własności oraz umowie leasingu lub sprzedaży na raty zawartej z bankiem lub firmą leasingową, eliminuje inne trwałe stany faktyczne lub prawne (najem, dzierżawa, użytkowanie) i stanowi niedopuszczalną praktykę prawodawczą. Nie do pogodzenia z zasadą równości jest sytuacja, gdy jedni posiadacze pojazdów mogą korzystać z uprawnienia do wykupienia identyfikatora, zaś innym odmawia się tego, bez podania powodu. Na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. Prokurator potwierdził, że kwestionuje ustalony w § 11 załącznika nr 3 do uchwały krąg osób uprawnionych do zakupu identyfikatora. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Wyjaśnił, że strefa płatnego parkowania została wyznaczona w centrum, charakteryzującym się deficytem miejsc parkingowych i dużym nasileniem ruchu. W zamiarze zwiększenia rotacji parkujących pojazdów, rada zawęziła w § 11 regulaminu kryteria uzyskiwania identyfikatora, kierując się ideą ograniczenia ruchu pojazdów w określonych strefach i wprowadzenia preferencji dla transportu publicznego. Ustalając warunki uzyskania identyfikatorów rada ograniczyła je do ściśle określonych tytułów prawnych do pojazdów, do własności ujawnianej w dowodzie rejestracyjnym i rejestrowanych umów nazwanych, cechujących się dużą stabilnością podmiotową. Ograniczenie to ma zapobiec nadużyciom polegającym na wejściu w posiadania identyfikatora przez osoby, których sytuacja tego nie uzasadnia. Umowy najmu, dzierżawy czy użytkowania nie są ujawniane w dowodzie rejestracyjnym. Dokonany dobór kryteriów jest zatem uzasadniony. Udzielenie przywileju zbyt dużemu kręgowi uprawnionych zniweczyłoby cel regulacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji nie jest możliwe zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania na rzecz organu lub uczestnika postępowania. Zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Art. 200 powołanej ustawy wprowadza taką normę w stosunku do skarżącego, któremu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, w razie uwzględnienia skargi. Wobec powyższego, w sytuacji oddalenia skargi, brak jest podstaw do orzekania przez Sąd o zwrocie kosztów oraz brak podstaw do zasądzania kosztów na rzecz organu, którego uchwała została zaskarżona. Z tego względu nie mógł odnieść skutku wniosek pełnomocnika o zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z art. 13b ust. 3 tej ustawy, rada gminy może ustalić strefę płatnego parkowania. Przepis art. 13b ust. 2 ustawy przewiduje, że strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy). Opłatę tę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustalając strefę płatnego parkowania, rada gminy może w szczególności wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi (art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy). W odniesieniu do kontrolowanej uchwały nie jest kwestionowana legalność wyznaczenia przez Radę Miejską W. strefy płatnego parkowania ani wysokość opłat za to parkowanie. Przedmiotem zarzutów Prokuratora w niniejszej sprawie jest natomiast wyłącznie legalność rozwiązań związanych z prerogatywą przewidzianą w art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy, czyli legalność postanowień § 11 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały, przewidujących uprawnienie do wnoszenia opłaty zryczałtowanej. W ocenie skarżącego Prokuratora krąg osób uprawnionych do wnoszenia opłat ryczałtowych za parkowanie jest wyznaczony wadliwie, z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości i dyskryminuje innych posiadaczy pojazdów, niż wskazani w § 11 regulaminu. Charakterystyczne przy tym jest, że Prokurator nie neguje dopuszczalności objęcia osób wymienionych w § 11 regulaminu uprawnieniem do wnoszenia opłaty ryczałtowej, ale uważa, że także inne osoby winny z tego przywileju korzystać. Uwzględniając skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, sąd administracyjny stwierdza jej nieważność. Nie jest możliwe zobowiązanie organu samorządu terytorialnego przez Sąd do podjęcia uchwały określonej treści. Nie jest także, na wzór wyroków wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny, możliwe zawarcie w wyroku sądu zastrzeżenia, że kontrolowana uchwała jest niezgodna z prawem w zakresie, w jakim nie zawiera określonych rozstrzygnięć, czy nie odnosi się do określonych podmiotów. Jeżeli zarzut dotyczy pominięcia jakichś treści, to konieczne jest wykazanie, że treści te są obligatoryjne i wymagane przez prawo, a ich brak skutkuje nieważnością przyjętych rozwiązań. W odniesieniu do rozwiązań prawnych zawartych w uchwale, stwierdzenie ich nieważności zależy od wykazania, że naruszają przepisy prawa. Trzeba podkreślić zatem, że w niniejszym przypadku uwzględnienie skargi mogłoby sprowadzać się wyłącznie do usunięcia z obrotu prawnego przepisu uprawniającego określone osoby do nabywania identyfikatorów po wniesieniu opłaty ryczałtowej, likwidując w strefie tę formę uprzywilejowanej opłaty, nie mogłoby natomiast doprowadzić do uzyskania takiej możliwości, w oparciu o wyrok sądu, przez inne osoby. Przepis art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy daje uprawnienie do przyznania pewnym użytkownikom drogi przywileju w postaci bądź to stawki zerowej opłaty, bądź też opłaty ryczałtowej lub abonamentowej, nie precyzując przy tym kryteriów przyznawania takich preferencji. Mają one natomiast charakter podmiotowy, mogą być przyznane użytkownikom drogi, przez co doprowadzają do zróżnicowania sytuacji użytkowników dróg. Przywilej taki stanowi odstępstwo od zasady obowiązku ponoszenia jednakowych opłat za parkowanie w strefie wedle ustalonego cennika. Przyznanie przywileju stanowi odejście od zasady równości. Zasada równości ma zastosowanie do sytuacji dokonywania rozdziału jakichś dóbr (ciężarów) i z tego względu pozostaje w związku z zasadą sprawiedliwości, choć jej nie wyczerpuje. Jako reguła rozdziału, zasada równości może mieć zastosowanie w dwóch przypadkach. Po pierwsze, określone dobro może być przyznawane każdemu w takim samym zakresie. Jak już jednak wyżej wskazano, wprowadzenie przywileju dla określonej grupy użytkowników drogi, stanowi rezygnację z zasady równości, jest przy tym ustawowo dopuszczone. Ustawodawca dopuścił wobec tego zróżnicowanie użytkowników dróg, akceptując rezygnację z zasady równości. W sytuacji podziału problem równości pojawia się w drugiej kolejności na etapie dokonywania rozdziału w ramach wyodrębnionej kategorii podmiotów. Zgodnie z zasadą "równej miary", wszystkie podmioty zaliczone do tej samej kategorii istotnej powinny być traktowane tak samo. Należy podkreślić, że wyodrębnienie danej kategorii istotnej (subkategorii) nie odbywa się (i nie może się odbywać) z zastosowaniem zasady równości, wyodrębnienie danej kategorii jest następstwem różnicowania. Już z tego powodu zarzut skargi, że wyodrębnienie kręgu podmiotów uprawnionych wedle uchwały do ponoszenia opłat zryczałtowanych nastąpiło z naruszeniem zasady równości, nie jest zasadny, zasada ta nie mogła wszak służyć jako kryterium wyodrębnienia kategorii użytkowników drogi uprawnionych do ponoszenia opłat ryczałtowych. Przedmiotem zarzutów Prokuratora jest zatem w istocie legalność zastosowanych przez Radę kryteriów wyodrębnienia subkategorii użytkowników drogi, uprawnionych do ponoszenia opłat ryczałtowych. Kryteria, wedle jakich dokonuje się wyodrębnienia poszczególnych kategorii podmiotów, różnicując ich sytuację prawną, nie mogą być arbitralne i podlegają weryfikacji, także w punktu widzenia norm Konstytucji. Weryfikacji przez sąd administracyjny mogą przy tym podlegać wyłącznie kryteria zastosowane przez organ. Sąd administracyjny nie bada zaskarżonego aktu pod względem jego słuszności, ekonomiczności, celowości, zatem nie weryfikuje, czy organ winien był uwzględnić jakieś inne kryteria, prowadzące do rozwiązań bardziej ekonomicznych, społecznie słusznych czy celowych. Można przykładowo dostrzec, że kwestionowany § 11 Regulaminu przewiduje opłatę ryczałtową dla przedsiębiorców mających siedzibę lub miejsce działalności w strefie płatnego parkowania, nie obejmując osób tam pracujących, przewiduje opłatę ryczałtową dla osób zameldowanych na pobyt czasowy, będących najemcami mieszkań, pomijając osoby zameldowane na pobyt czasowy, ale nie mających zawartej umowy najmu, limituje też masę pojazdu, za parkowanie którego może być wnoszona opłata ryczałtowa. Tych wszystkich ograniczeń w skardze nie zanegowano. Zapewne możliwa jest również dłuższa lista osób, zainteresowanych możliwością ponoszenia opłat ryczałtowych za parkowanie w strefie. To, w jakim zakresie rada przyzna uprawnienie do nabywania identyfikatorów po uiszczeniu opłaty zryczałtowanej, zależy od rozeznanych możliwości parkingowych strefy, należy też mieć na względzie, że łagodzenie reżimu finansowego strefy prowadzi do zniweczenia celu jej ustanowienia i w rezultacie może być podstawą do negowania zasadności ustanowienia strefy. Zadaniem Sądu nie jest ocena, czy rada winna przyznać uprawnienie, o jakim mowa w § 11 Regulaminu, także innym osobom, ale czy zastosowane kryteria wyboru osób uprawnionych są dopuszczalne i zgodne z prawem, a w konsekwencji uchwała nie narusza prawa. Istnieją takie kryteria różnicowania osób, których polski porządek prawny nie akceptuje, uznając je za dyskryminację. Nie jest dopuszczalne postawienie osoby w gorszej sytuacji prawnej ze względu na płeć, wiek, pochodzenie rasowe, narodowe, społeczne, wyznawaną religię czy status majątkowy. Nie można jednak stwierdzić, że w przypadku kwestionowanego przepisu doszło do zastosowania takich nieakceptowanych kryteriów i w konsekwencji do dyskryminacji. Uchwała w analizowanym zakresie odwołuje się do kilku kryteriów, zróżnicowanych w odniesieniu do poszczególnych kategorii podmiotów. Wprowadza kryterium masy całkowitej pojazdu do 2,5 tony. W stosunku do mieszkańców strefy, wprowadza kryterium zameldowania na pobyt stały lub czasowy, przy czym w stosunku do zameldowanych na pobyt czasowy przyznaje uprawnienie do zakupu identyfikatora po upływie roku od zameldowania i tylko najemcom lokali. W odniesieniu do przedsiębiorców dotyczy tych, którzy mają siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności w strefie. W końcu wymaga od wskazanych podmiotów legitymowania się określonym tytułem do pojazdu, znajdującym poświadczenie w dowodzie rejestracyjnym. W podważanym przez Prokuratora zakresie, uprawnienie do zakupu identyfikatora zostało nadane właścicielom pojazdów, a także ich użytkownikom na podstawie umowy leasingu lub sprzedaży na raty, zawartej z bankiem lub firmą leasingową. W § 12 ust. 1 Regulaminu postanowiono, że zakupu identyfikatora można dokonać po przedstawieniu dowodu rejestracyjnego zawierającego dane o właścicielu lub użytkowniku na podstawie umowy leasingu lub sprzedaży na raty, zawartej z bankiem lub firmą leasingową. Koresponduje ta regulacja z podanymi przez Radę Miejską wyjaśnieniami, że przyznawanie uprawnienia w oparciu o dokumenty pojazdu i dokonane w nich wpisy umożliwia pewną weryfikację stanu faktycznego i ogranicza ryzyko zgłaszania się po zakup identyfikatora osób posługujących się fikcyjnie zwartymi umowami, jedynie w celu uzyskania możliwości ponoszenia opłaty ryczałtowej za parkowanie. Limitowanie kręgu osób uprawnionych do ponoszenia opłat ryczałtowych i wprowadzenie kryteriów poddających się weryfikacji w oparciu o dokumenty urzędowe, nie stoi w sprzeczności z ustawą. Łagodzenie reżimu w strefie płatnego parkowania, który ma wymiar głównie finansowy, nie powinno prowadzić do zniweczenia celu, dla jakiego ustanowiono strefę. Opłaty za parkowanie, zgodnie z art. 13b ust. 2 ustawy, mogą być pobierane w strefach charakteryzujących się deficytem miejsc postojowych, w celi zwiększenia rotacji pojazdów lub realizacji lokalnej polityki transportowej. Nie jest w konsekwencji przejawem dyskryminacji postawienie wymogu, aby z preferencyjnych warunków opłat za parkowanie mogły korzystać osoby zdolne w określony sposób wykazać tytuł do pojazdu, poprzez okazanie dowodu rejestracyjnego. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.