II SA/Gl 290/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik ( spr. ) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Taniewska-Banacka Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. sprawy ze skargi (...) S. A. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia (...) nr (...), 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga została wniesiona na decyzję Wojewody, którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał on w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia (...) r. nr (...). Decyzją organu I instancji wniesiony został sprzeciw do zgłoszenia przez (...) S.A. zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzenia reklamowego na działce nr (...) przy ul. (...) w G. Przedmiotowe wolno stojące urządzenie reklamowe oznaczone symbolem (...) składało się z tablicy o wymiarach 6 m x 3 m, słupa o wysokości 5 m oraz stopy fundamentowej. Organ I instancji wnosząc na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ) sprzeciw w sprawie dokonanego zgłoszenia podał, że przedstawione w projekcie budowlanym urządzenie reklamowe składające się z tymczasowej konstrukcji wsporczej na stopie betonowej umieszczone na gruncie stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, której realizacja nie jest zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, że art. 29 ust. 2 pkt 6 przywołanej ustawy zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia jedynie roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, tymczasem zakres robót obejmujący montaż konstrukcji i wykonanie niezbędnych robót ziemnych nie można określić jako instalacji, gdyż w istocie jest to budowa obiektu . Zdaniem organu I instancji niezależnie od tego gdzie zostanie wykonany fundament przedmiotowego obiektu, a to, w zakładzie prefabrykacji, czy na miejscu, podłoże należy tak przygotować, żeby z nim współpracowało i przejmowało przenoszone przez fundament obciążenia. Fakt zaś wykonania fundamentu pod urządzenie sprawia, że jest ono trwale połączone z gruntem. Prezydent G. wskazał ponadto, że przedmiotowego obiektu z uwagi na jego gabaryty nie można również zakwalifikować do elementów małej architektury. Nie można go również potraktować jako tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, o jakim jest mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Powyższe powoduje, że dla wymienionej budowli należy uzyskać pozwolenie na budowę, co uzasadniało wniesienie sprzeciwu od dokonanego przez inwestora zgłoszenia. W odwołaniu pełnomocnik inwestora domagał się uchylenia opisanej decyzji. Wskazał, że rażąco narusza ona art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, jak również rażąco narusza przepisy proceduralne, a w szczególności art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zgłoszone urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem. W tej kwestii Spółka powołała się na stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w orzeczeniu z dnia 9 czerwca 1967 r. sygn. akt ICR 676/66 (PUG 1968, nr 1) zgodnie z którym jednym z elementów składających się na trwałe związanie obiektu z gruntem jest to, że jego przeniesienie w inne miejsce ( tzn. odłączenie od gruntu ) spowodowałoby jego zniszczenie. W przedmiotowej sprawie oddzielenie urządzenia reklamowego od gruntu odbywa się tymczasem przez proste podniesienie, a zatem nie może ulegać wątpliwości, że nie jest ono trwale związane z gruntem. Powoduje to w konsekwencji, że zgłoszone urządzenie nie jest także obiektem budowlanym o jakim jest mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto Spółka powołując się na poglądy prawne zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ( m.in. z 24 maja 2005 r. IV SA/Wa 903/04 i 30 maja 2005 r. VII SA/Wa 1311/04) podniosła, że w świetle art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, dla przyjęcia trybu zgłoszeniowego nie ma znaczenia, ani wielkość urządzenia, ani konieczność wykonania skomplikowanej konstrukcji, a nawet jego trwałego związania z gruntem poprzez jego wkopanie. Zdaniem odwołującej się organ I instancji bezpodstawnie zatem przyjął, że wykonanie zgłoszonych prac polega na budowie konstrukcji nośnej, którą stanowi stopa fundamentowa, słup i konstrukcja wsporcza mocująca tablicę do słupa. Zgodnie jednak z literalnym brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga instalacja urządzeń reklamowych. Instalacja ta obejmuje ustawienie stopy, słupa i ekranu reklamowego, a ustawodawca odróżnił w powołanym przepisie urządzenia reklamowe od tablic. Wobec powyższego należało przyjąć, że w kwestionowanej decyzji organ dokonał niewłaściwej analizy stanu prawnego, a w konsekwencji dokonał błędnej subsumcji. Ponadto zdaniem odwołującej się Spółki skoro projektowane urządzenie reklamowe nie stanowi budowli to bezprzedmiotowy jest także obowiązek uprzedniego uzgodnienia jego lokalizacji z zarządcą drogi. Wreszcie odwołująca się zakwestionowała treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym jej zdaniem organ nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie przedstawił dowodów na poparcie swoich twierdzeń. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda uznał stanowisko organu I instancji za słuszne i w dostateczny sposób uzasadnione. Zauważył, że wysokość przedmiotowego urządzenia reklamowego odpowiada w przybliżeniu wysokości budynku, a stopa fundamentowa o wymiarach 2,9 m x 2,9 m i wysokości 0,9 m wylewana będzie z betonu zbrojonego krzyżowo na specjalnie do tego celu przygotowanym gruncie. W związku z tym zakres robót polegających na wylaniu lub ustawieniu fundamentu i montażu konstrukcji nie można nazwać instalacją, gdyż w istocie jest to budowa obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego konieczność wykonania fundamentu dla zapewnienia stateczności urządzenia reklamowego, jako odrębnej pod względem technicznym części, sprawia, żę jest ono trwale połączone z gruntem, bowiem zadaniem każdego fundamentu jest współpraca z podłożem gruntowym. Instalacja polega natomiast na umieszczeniu i podłączeniu tablicy reklamowej na wykonanej konstrukcji urządzenia reklamowego. Odnosząc się do terminu "instalacja" zamieszczonego w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego organ wskazał, że przepis ten nie odnosi się do robót polegających na montażu. Wreszcie podał, że podziela stanowisko Prezydenta G. wskazującego na konieczność uzgodnienia lokalizacji przedmiotowego obiektu z zarządcą drogi w trybie art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm. – aktualnie Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (...) S.A. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. W uzasadnieniu stwierdziła, że obie decyzje jako nieuwzględniające istniejącego stanu prawnego i oderwane od przedstawionych dokumentów oraz stanu faktycznego nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. Zarzuciła, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego) oraz przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a.). Rozwijając te zarzuty skarżąca podniosła, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji mimo jej wydania z naruszeniem przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego powołując się na argumentację podniesioną już w odwołaniu. Odnosząc się do zaprezentowanego przez Wojewodę rozumienia terminu "instalacja" Spółka uznała tę wykładnię za błędną i sprzeczną z orzecznictwem sądów administracyjnych. Zauważyła, że znaczne rozmiary urządzenia reklamowego nie mogą prowadzić do wyłączenia prowadzonej inwestycji z trybu zgłoszeniowego i objęcia jej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, co także już podnosiła w odwołaniu. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (...) S.A. wskazała, że organ odwoławczy nie rozpatrzył ponownie całości sprawy, czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę dwuinstancyjności. Wojewoda nie rozpatrzył też zdaniem skarżącej wszystkich zarzutów odwołania oraz nie odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że powtórzone w niej zostały zarzuty podniesione już w odwołaniu. W związku z tym, jedynie podał, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu w aspekcie jego zgodności z prawem stosownie do dyspozycji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) uznał, że został on wydany z naruszeniem prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym jest w sprawie, że zamiarem (...) S.A. było posadowienie na stanowiącej własność gminy G. w użytkowaniu Związku (...) działce nr (...) w G. przy ul. (...) róg ul. (...) urządzenia reklamowego. Z rysunków technicznych zamieszczonych w projekcie budowlanym dołączonym do zgłoszenia wynika, że zamiarem inwestora było posadowienie na gruncie urządzenia składającego się z tablicy reklamowej oraz słupa nośnego zakotwionego w stopie fundamentowej. Wysokość przedmiotowego urządzenia reklamowego, liczona od wierzchu stopy fundamentowej do krawędzi ramki górnej tablicy, wynosiła 8,0 m, a sama tablica posiadała wymiary 6,0m x 3,0m. Inwestor zgłosił planowane roboty budowlane w trybie art. 29 ust. 1 pkt 6 i art. 30 ustawy Prawo budowlane. Pierwszy z wymienionych przepisów zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W związku z rozbieżną wykładnią tego przepisu, jaką posługiwały się z jednej strony orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji, a z drugiej skarżąca Spółka zasadniczym problemem wymagającym rozstrzygnięcia było ustalenie, czy realizacja opisanego zamierzenia inwestycyjnego mieściła się w hipotezie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Z rysunków technicznych dołączonych przez inwestora do zgłoszenia wynika, że jego zamiarem było posadowienie na gruncie urządzenia składającego się z tablicy reklamowej oraz słupa nośnego zakotwionego w stopie fundamentowej. Jak wynika z projektu budowlanego stanowiące przedmiot postępowania urządzenie reklamowe zostało zaprojektowane jako nietrwale związane z gruntem, a z samego zgłoszenia wynikało, że inwestor zamierzał je zmontować w ciągu jednego dnia ((...) r.). Tym samym pozbawione podstaw było twierdzenie Wojewody, że zgłoszone roboty budowlane polegały m.in. na "wylaniu lub ustawieniu fundamentu". W ocenie Sądu nieuzasadnione było także zajęte w tej kwestii stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym niezależnie od tego gdzie zostanie wykonana stopa fundamentowa "czy w zakładzie prefabrykacji, czy na miejscu" stanowi ona fundament powodujący trwałe połączenie urządzenia z gruntem. Powyższe stwierdzenia posłużyły organom obu instancji do zaliczenia przedmiotowego urządzenia reklamowego jako wolnostojącej trwale związanej z gruntem budowli o jakiej jest mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, do której realizacji mogło dojść w następstwie budowy. Definicja ustawowa tego ostatnio wymienionego pojęcia została zamieszczona w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego zgodnie, z którym ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych – należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Robót budowlanych o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ustawodawca nie zaliczył jednak do budowy, a z treści zgłoszenia wynikało, że roboty te nie miały być też remontem, przebudową, czy rozbiórką obiektu budowlanego. Zatem należy przyjąć, że musiały one polegać na montażu. W tym miejscu należy przywołać stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 252/05, wskazujące na brak podstaw do przyjęcia, że regulacjami ustawy Prawo budowlane objęte zostały roboty budowlane nie mieszczące się w definicji zawartej w art. 3 pkt 7 tej ustawy. Powyższe prowadzić musi do wniosku, że zawarty w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego termin "instalowanie" należy rozumieć jako szczególny rodzaj montażu. Za takim rozumieniem tego terminu przemawia także jego definicja zamieszczona w Słowniku Języka Polskiego, zgodnie z którą przez instalowanie należy rozumieć : 1) zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego, 2) urządzanie, umieszczanie kogoś ( w nowym miejscu ) (Słownik Języka Polskiego PWN, t. I, Warszawa 1988, s. 794). Przez termin montaż należy zaś zgodnie z tym Słownikiem rozumieć składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób ( tamże, t. II, s.209). Należy także zgodzić się ze skarżącą Spółką, że w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ustawodawca rozdzielił obiekty podlegające zgłoszeniu na tablice i urządzenia reklamowe kierując się kryterium ich usytuowania, tj. umieszczania ich na innych obiektach budowlanych, bądź sytuowania ich jako wolno stojących urządzeń. W świetle powyższych rozważań brak jest więc podstaw do przyjęcia, że pojęcia "montaż" i "instalowanie" są pojęciami przeciwstawnymi są to bowiem pojęcia synonimiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 czerwca 2006 r. II OSK 931/05 ( w: LEX nr 266955) stwierdził wręcz, że "można zainstalować ( dokonać montażu ) tablicy reklamowej na gruncie, ale bez trwałego jej związania z gruntem. Bez znaczenia przy tym jest wielkość wolno stojącej posadowionej na gruncie konstrukcji. Tego rodzaju roboty budowlane, w świetle art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, nie wymagają pozwolenia na budowę". Przeprowadzone rozważania prowadzić muszą do wniosku, że skoro analizowane zgłoszenie dotyczyło instalacji na gruncie urządzenia reklamowego niebędącego trwale związanego z tym gruntem to brak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie wystąpiła przesłanka do zgłoszenia sprzeciwu w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do kwestii braku uzgodnienia lokalizacji przedmiotowej inwestycji z zarządcą drogi zauważyć trzeba, że obowiązek taki spoczywa na inwestorze w przypadku , gdy przedmiotowe urządzenie reklamowe miałoby zostać zlokalizowane w pasie drogowym. Jednocześnie nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej zajętym w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, że w przypadku urządzeń reklamowych nie stanowiących budowli nie ma takiego obowiązku w przypadku ich lokalizacji w obszarach zabudowanych. Obowiązek taki wynika bowiem wprost z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w którym to przepisie jest mowa nie tylko o budowlach, ale także urządzeniach niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stanowiska skarżącej nie można także oprzeć na wnioskowaniu a contrario z przepisu art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o drogach publicznych, bowiem w tym przepisie jest mowa jedynie o reklamach, a nie urządzeniach reklamowych. Przenosząc te uwagi na grunt kontrolowanego postępowania należy zauważyć, że zgodnie z art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego do zgłoszenia winny zostać dołączone pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ winien nałożyć na zgłaszającego w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, co jednak nie miało miejsca w przedmiotowym postępowaniu. Tymczasem dopiero w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej był uprawniony do wniesienia z tego powodu sprzeciwu w drodze decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta G. zastosuje się do powyższych wskazań Sądu. Organ ten weźmie także pod uwagę, że w sprawie upłynął już 30-dniowy termin o jakim jest mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Z opisanych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 209 przywołanej ustawy.