II SA/Gl 290/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2011 r. sprawy ze skargi Spółki "A" w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa oddala skargę. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] Sp. z o.o. w S. pozwolenia na budowę budynku stacji transformatorowej rozdzielczej, dwóch linii kablowych 15 kV, kablowej linii telefonicznej i linii kablowej 15 kV wraz ze złączem SN, przewidzianych do realizacji w S. przy ul. [...] na działkach o numerach geodezyjnych [A], [B], [C], [D], [E], [F], [G], [H]. Powyższą decyzję doręczono inwestorowi w dniu 20 grudnia 2004 r. (odbiór nastąpił w siedzibie organu) oraz Spółce "A" w S. za pośrednictwem poczty w dniu 27 grudnia 2004 r., a także – do wiadomości Burmistrzowi Miasta i Gminy S. w dniu 21 grudnia 2004 r. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. Następnie pismem z daty 4 grudnia 2008 r., nadanym za pośrednictwem poczty w dniu 8 grudnia 2008 r. Spółka "A" w S. wystąpiła do Wojewody [...] o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz uchylenie powyższej decyzji, podnosząc że jako właściciel działek objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę z winy organu I instancji została pominięta w tym postępowaniu. Spółka od dnia [...] r. nie miała bowiem organów, zaś należytą reprezentację uzyskała dopiero dnia [...] r. i od tej daty biegnie termin zakreślony w art. 148 § 1 kpa. Ustanowiony postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. sygn. akt [...] kurator Spółki nie miał zaś prawa zarządzania jej majątkiem, a także zastępowania jej organów. O faktach tych wiedział Starosta [...] jako organ prowadzący ewidencję gruntów, co w myśl art. 150 § 2 kpa, czyni Wojewodę właściwym w niniejszej sprawie o wznowienie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] przekazał wniosek o wznowienie wg właściwości Staroście [...]. Jednakże wskutek zażalenia Spółki "A" w S. postanowieniem z dnia [...] r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił postanowienie Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [..] r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 3, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 2 kpa, wznowił na wniosek Spółki, postępowanie zakończone decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] r. Następnie organ ten postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie wznowieniowe. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie w przedmiocie zawieszenia wznowionego postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego stwierdził wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. z naruszeniem prawa. Jednakże w wyniku odwołania Spółki decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji, stwierdzając brak właściwości tego organu do wydania decyzji w trybie art. 151 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 § 2 i art. 149 § 1 i 2 kpa, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] r., wyznaczając Prezydenta Miasta D. do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta D., stwierdzono wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. z naruszeniem prawa i jednocześnie wskazano, że decyzji tej nie można uchylić z powodu upływu ponad pięciu lat od dnia ogłoszenia i doręczenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 146 § 1 i art. 151 § 2 kpa. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że część inwestycji została zlokalizowana na działkach należących do Spółki "A" w S. Decyzja Starosty [...] została wydana bez powiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek inwestora z dnia 6 grudnia 2004 r. W rozdzielniku tej decyzji wymieniono Spółkę, zaś ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzję z datą odbioru 27 grudnia 2004 r. opatrzono nieczytelnym podpisem i pieczęcią "Spółka "A", S. ul. [...]". Zdaniem organu Spółka ta z braku właściwie ustanowionej reprezentacji, nie brała udziału w postępowaniu, a przedmiotowa decyzja nie została doręczona stronom postępowania w prawidłowy sposób, co uzasadnia wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jednakże licząc od daty odbioru w dniu 27 grudnia 2004 r. organ administracji stwierdził, że upłynęło ponad 5 lat od ogłoszenia i doręczenia decyzji, co zgodnie z art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 1 kpa, uniemożliwia uchylenie decyzji, uzasadniając ograniczenie się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W odwołaniu od decyzji Spółka "A" w S. domagała się stwierdzenia jej nieważności oraz stwierdzenia nieważności decyzji, której dotyczyło wznowione postępowanie. Zdaniem skarżącej Spółki, nie ulega wątpliwości fakt jej pominięcia w pierwotnym postępowaniu, przy czym wbrew twierdzeniom organu I instancji decyzja ta nie została także jej doręczona, gdyż doręczenie pism kuratorowi Spółki nie jest równoznaczne ze skutecznym doręczeniem pism Spółce. W zaistniałych okolicznościach sprawy Starosta [...] winien zawiesić postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 3 kpa. Organowi prowadzącemu wznowione postępowanie umknęło także, że inwestor nie uzyskał uprawnienia do dysponowania działkami Spółki na cele budowlane. Pismem z dnia 2 grudnia 2010 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 50 § 1 kpa wezwał Spółkę do sprecyzowania, czy jej pismo z dnia 28 października 2010 r. zatytułowane odwołaniem, należy traktować jako odwołanie od decyzji z dnia [...] r., czy też jako wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie Wojewoda [...] pismem z tej samej daty powiadomił o wszczęciu na żądanie Spółki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...]. W odpowiedzi na wezwanie organu Spółka pismem z daty 20 grudnia 2010 r. wyjaśniła, że wszelkie jej pisma budzące wątpliwości organu, mają charakter odwołań, zaś wszczęcie postępowania nieważnościowego nastąpiło w istocie z urzędu, co doprowadziło do sytuacji prowadzenia równolegle dwóch konkurencyjnych postępowań. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., wydanej w trybie wznowieniowym, Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 1 i art. 151 § 2 kpa, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 146 § 1 kpa, uniemożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą z art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa, wobec wystąpienia swoistego rodzaju karencji czasowej, przy czym pięcioletni termin biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Co prawda organ I instancji nie ustalił takiej daty, lecz z akt postępowania wynika, że pozostałym stronom postępowania, tj. inwestorowi i Burmistrzowi Miasta i Gminy S., kwestionowaną decyzję doręczono w okresie od 20 grudnia do 21 grudnia 2004 r. Stąd też ostatnie doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 27 grudnia 2004 r., kiedy to Spółka reprezentowana była przez kuratora. W tej zaś sytuacji, w ocenie organu II instancji, pięcioletni termin z art. 146 § 1 kpa upłynął w dniu 27 grudnia 2009 r., co wobec przedawnienia uniemożliwia uchylenie wadliwej decyzji Starosty [...] jako obarczonej wadą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa z powodu pozbawienia Spółki udziału w postępowaniu. Z tego też powodu odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego Spółka "A" w S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, wydanych w trybie wznowieniowym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej Spółki, wadliwie bowiem przyjęły organy administracji, że doręczenie decyzji kuratorowi, stanowiło skuteczne doręczenie temu podmiotowi jako stronie, przy czym organ I instancji nie ustalił daty ostatniego doręczenia, otwierającego bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa, zaś datę wniosku o wznowienie należy ocenić wg daty jego nadania (doręczenia) i doręczenie takiego wniosku przerywa bieg tego przedawnienia. Skarżąca zarzuciła też, że kwestionowana decyzja Starosty [...] zapadła z rażącym naruszeniem prawa, zaś w dacie wydania zaskarżonej decyzji toczyło się i nadal toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji Prezydenta D., jak i decyzji Starosty [...], co rażąco narusza przepisy o zawieszeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Odnosząc się zaś do dalszych zarzutów skargi, organ odwoławczy podniósł, że złożenie wniosku o wznowienie nie przerywa biegu terminu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 kpa, bowiem termin ten ma charakter materialny (vide: wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 561/09). Nadto, organ wyjaśnił, że nie prowadził postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D., zaś przed GINB toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej, przy czym oba tryby nadzwyczajne nie są dla siebie konkurencyjne, z tym że następstwa stwierdzenia nieważności decyzji są donośniejsze od wznowienia postępowania. W kolejnym piśmie z dnia 6 czerwca 2011 r. Wojewoda [...] poinformował o wydaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] r., mocą której uchylono decyzję tego organu z dnia [...] r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym organ odwoławczy biorąc pod uwagę regulację zawartą w art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wystąpił z zapytaniem, czy niniejsze postępowanie sądowe zostanie zawieszone. Skarżąca Spółka w piśmie z dnia 24 czerwca 2011 r. nie sprzeciwiła się zawieszeniu postępowania. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach traktując pismo Wojewody [...] jako wniosek o zawieszeniu postępowania sądowego, odmówił jego uwzględnienia. Rozpoznając skargę na decyzję ostateczną Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowym jest decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. Nie jest kwestionowane, że w trakcie prowadzenia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Spółka "A" w S. nie brała w nim udziału, przez co spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Należy przy tym zauważyć, że wadliwie organ I instancji uznał, że brak udziału w postępowaniu polegał na zaniechaniu zawiadomienia Spółki o wszczęciu postępowania. Brak ten polegał na tym, że w czasie prowadzenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, Spółka pozbawiona była organów i nie mogła w postępowaniu uczestniczyć, kurator ustanowiony w trybie art. 42 kc nie miał prawa zarządzać majątkiem wspólnoty gruntowej i zastępować organów spółki. W konsekwencji prawidłowo organy przyjęły, że spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, uzasadniająca wznowienie postępowania. Należytą reprezentację Spółka uzyskała 15 listopada 2008 r., zatem wniosek o wznowienie postępowania nadany 25 listopada 2008 r. został zgłoszony w terminie. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/GL 280/11 i 282/11, konsekwencją zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania, jest zasadniczo uchylenie decyzji dotychczasowej, jako wydanej w postępowaniu dotkniętym wadą i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Od tej zasady ustawodawca wprowadził jednak pewne wyjątki, polegające na ograniczeniu możliwości uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeśli wydana ona została z naruszeniem przepisów procesowych i prawa materialnego. Negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej określa art. 146 kpa, należy do nich w szczególności upływ czasu. Zgodnie z art. 146 § 1 kpa, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, nawet jeżeli decyzja jest wadliwa nie tylko formalnie, lecz i materialnie. W takiej sytuacji organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, dla których decyzji nie można uchylić (art. 151 § 2 kpa). Rozstrzygnięcie takiej treści jest tożsame z przyznaniem, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem art. 145 § 1, co otwiera drogę do roszczeń odszkodowawczych stronie, która poniosła z tego powodu szkodę. W niniejszej sprawie argumentacja podana w uzasadnieniach wydanych decyzji nie jest prawidłowa. Nie można twierdzić, że strona nie brała udziału w postępowaniu i jednocześnie utrzymywać, że została jej doręczona decyzja i od daty tego doręczenia liczyć bieg terminu 5 letniego, o jakim mowa w art. 146 § 1 kpa. Faktem jest, że kwestionowana decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę została przesłana pocztą na adres Spółki i tam odebrana przez nieustaloną osobę. Wobec braku organów po stronie osoby prawnej, tego odebrania korespondencji nie można kwestionować jako doręczenia decyzji. Data odbioru przesyłki pod adresem siedziby Spółki nie ma znaczenia dla sprawy. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na ocenę prawidłowości wydanych decyzji. W postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną brała bowiem udział inna strona, jaką był inwestor. Nie budzi także wątpliwości, że wydana z jego wniosku decyzja została mu doręczona w siedzibie organu w dniu 20 grudnia 2004 r., co potwierdzają dokumenty zebrane w sprawie (poświadczenie na egzemplarzu decyzji pozostawionym w aktach). Nadto, decyzję doręczono do wiadomości Burmistrzowi Miasta i Gminy S. w dniu 21 grudnia 2004 r. Okoliczność ta została ustalona w oparciu o akta sprawy przez organ odwoławczy. Wadliwa argumentacja zastosowana przez organy i liczenie początku biegu terminu od daty odbioru decyzji w siedzibie Spółki, nie mają wobec powyższego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, a tylko taki skutek uchybień mógłby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Decyzja ostateczna Starosty [...] została doręczona jednej ze stron postępowania 21 grudnia 2004 r. i od tej daty należy liczyć bieg terminu, którego upływ uniemożliwia uchylenie decyzji dotychczasowej. Skutek taki wprost przewiduje art. 146 § 1, skoro także w przypadku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, polegającej na pozbawieniu jednej ze stron postępowania udziału w nim, przewiduje przeszkodę w postaci upływu czasu od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Niewątpliwie w sytuacji wielości stron postępowania, chodzi o doręczenie stronom innym, niż strona pozbawiona udziału w postępowaniu, przy czym istotne jest ostatnie doręczenie. W niniejszej sprawie może co prawda budzić wątpliwości przymiot strony Gminy S., lecz i tak doręczenie decyzji inwestorowi nastąpiło w dniu 20 grudnia 2004 r. Nie można także zgodzić się ze skarżącą, że zgłoszenie wniosku o wznowienie postępowania przed upływem terminu 5 lat od doręczenia decyzji, przerywa bieg tego terminu. Skutku takiego kpa nie przewiduje, natomiast ograniczenie dotyczy momentu orzekania przez organ po przeprowadzeniu postępowania o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa. Ustawa zakazuje uchylenia decyzji dotychczasowej w sytuacji upływu 5 lat od jej doręczenia, istotny zatem dla stwierdzenia tej przeszkody jest moment orzekania po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, na etapie wydawania decyzji z art. 151 kpa. Termin z art. 146 § 1 kpa ma charakter materialnoprawny i dotyczy daty orzekania przez organy we wznowionym postępowaniu. Nie budzi wątpliwości, że jakkolwiek wniosek o wznowienie postępowania został złożony przed upływem 5 lat od doręczenia decyzji dotychczasowej inwestorowi, to w dacie orzekania przez organ po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, termin ten już upłynął. W tej sytuacji rozstrzygnięcia podjęte przez organy, mimo częściowo wadliwej argumentacji, są prawidłowe. Rozważenia wymaga także podnoszony zarzut wydania decyzji z naruszeniem przepisów o zawieszeniu postępowania administracyjnego, związany ze zbiegiem postępowania wznowieniowego z postępowaniem o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte wcześniej, a do wdrożenia drugiego trybu nadzwyczajnego doszło dopiero po wydaniu decyzji organu I instancji, a przy czym przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Wojewoda [...] uprzednio, bo w dniu [...] r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Przepisy procedury administracyjnej nie regulują zaś kwestii zbiegu obydwu postępowań nadzwyczajnych. Stąd też w niniejszej sprawie należało dać pierwszeństwo postępowaniu o wznowienie jako wdrożonemu wcześniej. Istotny jest też fakt, że orzeczenie o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa o postępowaniu wznowieniowym (art. 146 § 1 kpa), nie eliminuje wadliwej decyzji z obrotu prawnego, a zatem nie pozbawia strony możliwości żądania stwierdzenia jej nieważności jako skutku dalej idącego. Brak zatem podstaw do stawiania zarzutu, że Wojewoda [...] przed wydaniem decyzji w postępowaniu wznowieniowym zobowiązany był jej zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. Nadto, w niniejszej sprawie na przeszkodzie do wydania przez Wojewodę postanowienia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa stoi fakt, że Wojewoda [...] jest zarówno organem odwoławczym w sprawie wznowieniowej, jak i organem I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Natomiast uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] r. nastąpiło w dniu 11 maja 2011 r., a zatem już po wniesieniu niniejszej skargi. Tymczasem sądowa kontrola administracji sprawowana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji. W tej zaś dacie, jak i w dacie orzekania przez sąd administracyjny, decyzja Starosty [...] nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności, zaś spełnione były ustawowe przesłanki do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa w wyniku wznowienia postępowania (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 kpa). Wbrew twierdzeniom Spółki, nie toczyło się zaś równolegle postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, od której wniosła ona odwołanie, w wyniku którego zapadła zaskarżona decyzja. Z tych też względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się zaś do pisma Wojewody z dnia 6 czerwca 2011 r., wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak było podstawy prawnej do zawieszenia niniejszego postępowania sądowego na podstawie art. 56 tej ustawy, bowiem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest zaskarżona decyzja. Skład orzekający nie dopatrzył się też przesłanek fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowego z art. 125 § 1 pkt 1 i art. 126 cyt. ustawy, bowiem zaskarżona decyzja nie niweczy możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Starosty [...] w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym.