II SA/Gl 290/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku oddala skargę. Pismem z [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował Starostę Powiatowego w C., że w okresie od [...] r. przeprowadził kontrolę w firmie Z. S. przy ul. [...] w B. w zakresie ochrony środowiska przed hałasem oraz gospodarki odpadami. Ustalono że przedsiębiorca nie posiada decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska. W porze dziennej w dniu [...] r. dokonano kontrolnych pomiarów poziomu hałasu, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2008 r., nr 206, poz. 1291), zwanego dalej rozporządzeniem. Pomiarów dokonano w punkcie zlokalizowanym na najbliższym terenie chronionym przed hałasem od zachodniej strony kontrolowanego zakładu. Poziom hałasu wyniósł [...], co przekracza dopuszczalny poziom hałasu. Głównym źródłem hałasu były szlifierki ręczne pracujące na zewnątrz. W załączeniu przesłano Sprawozdanie z pomiarów nr 323/2012, w którym w którym między innymi scharakteryzowano punkt pomiarowy, zilustrowano na szkicu sytuacyjnym oraz opisano lokalizację tego punktu wskazując, że pomiaru dokonano na najbliższym terenie chronionym akustycznie, na działce nr [...] przy ul. [...], w odległości 5 m od drewnianego płotu o wysokości 2,5 m. W konsekwencji, przyjmując przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dziennej na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska z terenu zakładu prowadzonego przez Z. S. i wystąpił do Burmistrza Gminy B. o wskazanie terenów chronionych akustycznie w sąsiedztwie zakładu. Postępowanie w sprawie zostało zawieszone postanowieniem z [...] r. do czasu uzyskania stanowiska WIOŚ w sprawie zastrzeżeń strony do wyników przeprowadzonych pomiarów i wniosku o wstrzymanie wykonania zarządzenia pokontrolnego z [...] r. Pismem z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował, że pomiary w jego ocenie przeprowadzono prawidłowo i brak podstaw do ich powtórzenia. Natomiast w odniesieniu do wydanego zarządzenia pokontrolnego strona nie skorzystała w terminie ze wskazanych środków zaskarżenia, w związku z czym żądanie wstrzymania wykonania nie ma podstawy prawnej. Postanowieniem z [...] r. Starosta [...] podjął zawieszone postępowanie. W wyniku złożonego zażalenia postanowieniem z [...] r., nr [...] SKO w B. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Skarga na to postanowienie SKO została oddalona nieprawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z 4 lipca 2013 r., sygn. II SA/Gl 128/13. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że tereny sąsiadujące z zakładem znajdują się w jednostkach oznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami ME – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, UC – tereny usług ogólnodostępnych centrotwórczych, RP – tereny upraw polowych, KL- drogi i ulice lokalne. Spośród tych terenów ochronie akustycznej podlegają tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu ME. Decyzją z [...] r., nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 115a ust. 1 i 3 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), zwanej dalej ustawą, określił dla zakładu robót budowlanych Z. S. dopuszczalne poziomy hałasu poza terenem firmy na działce przy ul. [...] w B., wskazując dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w kierunku północnym, zachodnim i południowo-zachodnim wartość [...] dla pory dnia i [...] dla pory nocy. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i wskazał, że przekroczenie wartości normatywnych w zakresie hałasu emitowanego z terenu zakładu zostało potwierdzone wynikami pomiarów nr 323/2012. Punkt pomiaru, którego lokalizację strona kwestionowała, usytuowano na najbliższym zakładu terenie chronionym akustycznie, działce nr [...] przy ul. [...] w odległości 5 m od drewnianego płotu, a nie w odległości 65 m, jak twierdzi strona. Wobec stwierdzonego przekroczenia poziomu hałasu poza zakładem, organ by zobowiązany do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla terenów, które zgodnie z planem miejscowym, objęte są ochroną akustyczną. Dopuszczalne poziomy hałasu dla pory nocy i dnia określono na poziomie normatywnym dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). W odwołaniu od decyzji wniesiono o jej uchylenie, celem ustalenia czy na działkach [...] faktycznie występuje przekroczenie norm hałasu. Wskazano, że podstawą do wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu jest uprzednie stwierdzenie, na podstawie prawidłowo przeprowadzonych pomiarów, że poziom hałasu jest przekroczony. Fakt ten w postępowaniu nie został prawidłowo ustalony. Sprawozdanie z pomiarów nr [...] nie jest miarodajne, albowiem pomiar został przeprowadzony niewłaściwie, z naruszeniem przepisu pkt B ust. 2 ppkt 2a załącznika nr 6 do rozporządzenia. Powinien zostać powtórzony zarówno ze względu na wadliwie ustalone wyniki, jak i znaczny upływ czasu, tego wniosku organ jednak nie uwzględnił, co narusza art. 6 i 8 oraz art. 78 § 1 k.p.a. Podniesiono też, że zgodnie z planem w jednostkach ME położonych w bezpośrednim sąsiedztwie drogi powiatowej i rzeki [...] istnieje możliwość adaptacji istniejących i lokalizacji usług zarówno wbudowanych w obiekty mieszkaniowe, jak i wolnostojących z zastrzeżeniem, że oddziaływanie obiektu na środowisko powinno zamknąć się w granicach działki. G. i K. S. prowadzą na swej działce działalność usługową, wobec czego organ winien rozważyć, czy dopuszczalny poziom hałasu nie powinien zostać ustalony jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych, zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt f ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że nie są zasadne zarzuty dotyczące wyników przeprowadzonych pomiarów. Dokonał ich podmiot, którego laboratorium posiada akredytację. Natomiast o tym, czy teren podlega ochronie akustycznej decyduje jego zakwalifikowanie do którejś z jednostek strukturalnych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Teren sąsiadujący z zakładem jest objęty planem miejscowym, zaś powoływany w odwołaniu art. 113 ust. 2 lit. f ustawy nie nadaje się do bezpośredniego zastosowania, stanowiąc jedynie delegację do wydania rozporządzenia. Nie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia dotyczących lokalizacji punktów pomiarowych, albowiem zgodnie z pkt B ust. 2 ppkt 2b załącznika nr 6 do rozporządzenia, mogą one być także sytuowane na terenach otaczających budynki. W konsekwencji zebrany materiał Kolegium oceniło jako wystarczający do wydania decyzji, a przeprowadzone postępowanie dowodowe jako zgodne z zasadami procedury. W skardze do sądu administracyjnego Z. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: - art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Kolegium do zarzutów wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, - naruszenie art. 7,8,10 i 77 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a. skutkujące niewyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego i nie wyjaśnieniem, czy poza zakładem przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, - art. 115a ust. 1 ustawy poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie ustalono we właściwy sposób poziomu hałasu poza zakładem, - pkt B ust. 2 ppkt 2a załącznika nr 6 do rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji nie odniosły się do kwestii prawidłowości pomiarów hałasu i nie zweryfikowały ich, przyjmując je bezkrytycznie. Tymczasem jako dowód w sprawie podlegały one ocenie. Decyzja winna także odzwierciedlać stan faktyczny w dacie jej wydania, a od pomiarów do wydania decyzji upłynął znaczny okres czasu. Podtrzymano także zarzuty odwołania, dotyczące wadliwego zlokalizowania punktu pomiaru, z pominięciem przepisu pkt B ust. 2 ppkt 2a załącznika nr 6 do rozporządzenia. Powołując się na zasady wykładni językowej i funkcjonalnej wskazano, że podane w ppkt 2a i 2b miejsca lokalizacji punktów pomiarowych nie są określone w sposób alternatywny, ale powinny być zastosowane łącznie. Nadto, skoro celem jest ochrona przed hałasem budynków, to zasadnicze znaczenie winny mieć pomiary dokonane w punktach zlokalizowanych przy elewacji budynku. Wskazano też, że w praktyce orzeczniczej przepis art. 113 ust. 2 ustawy jest stosowany jako norma materialnoprawna i stanowisko Kolegium w tym zakresie nie jest uzasadnione. Podtrzymano tezę o konieczności uwzględnienia faktu, że na sąsiedniej nieruchomości prowadzona jest działalność usługowa, co ma znaczenie dla poziomu dopuszczalnego hałasu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii charakteru terenów sąsiadujących z zakładem wskazano, że objęte są one planem miejscowym, zaś odwołanie się do faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenów może mieć miejsce, zgodnie z art. 115 ustawy, w przypadku braku planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Jeden z zasadniczych zarzutów strony Skarżącej dotyczy prawidłowości dokonanego pomiaru poziomu hałasu, przeprowadzonego w dniu [...]. w sposób opisany w sprawozdaniu z pomiarów nr [...], nie kwestionuje jednak ustalonej wielkości, ale miejsce dokonania pomiaru. W tym zakresie Skarżący odwołuje się do zasad dokonywania pomiarów określonych w załączniku nr 6 do powołanego wyżej rozporządzenia MŚ z 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań (...), zwanego dalej rozporządzeniem. W szczególności w pkt B tego załącznika, określającym kryteria lokalizacji punktów pomiarowych, wskazano na usytuowanie takich punktów na terenach zabudowanych, wprowadzając zasadę lokalizacji przy elewacji budynków objętych ochroną i na terenach otaczających te budynki. Z tej regulacji Skarżący wywodzi, że doszło do wadliwego pomiaru, albowiem punkty pomiarów nie były zlokalizowane zgodnie z tym rozporządzeniem. Argumentacja ta bazuje jednak w ocenie Sądu na wadliwym założeniu, że rozporządzenie MŚ z 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody znajduje w sprawie bezpośrednie zastosowanie na etapie ustalania przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 115a ust. 1 ustawy. Powoływane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji z art. 148 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą Minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, wymagania w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji, o których mowa w art. 147 ust. 1 i 2, oraz pomiarów ilości pobieranej wody, o których mowa w art. 147 ust. 1. Przepisy powołanego art. 147 ust. 1 i 2 ustawy stanowią natomiast, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do okresowych pomiarów wielkości emisji i pomiarów ilości pobieranej wody, a do pomiarów ciągłych, gdy wprowadzają do środowiska znaczne ilości substancji lub energii. Przepis art. 147 ustawy dotyczy zatem pomiarów będących obowiązkiem prowadzących instalację lub użytkowników urządzeń. Określa to zakres zastosowania rozporządzenia, wskazany nadto w przepisie § 1, zgodnie z którym rozporządzenie określa wymagania w zakresie pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, do prowadzenia których są obowiązani prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia. Natomiast w stosunku do pomiarów hałasu przepis § 10 rozporządzenia, który określa przypadki obligujące do prowadzenia okresowych pomiarów hałasu, w ust. 1 wyraźnie stwierdza, że okresowe pomiary hałasu w środowisku prowadzi się dla zakładu, dla którego zostało wydane pozwolenie na emitowanie hałasu lub decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu. Mając na uwadze powyższe regulacje należy zatem uznać, że powoływane przez stronę Skarżącą rozporządzenie winno niewątpliwie znajdować zastosowanie w przypadku dokonywania okresowych pomiarów przez użytkownika urządzeń emitujących hałas, który jest do nich zobowiązany. Nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że zasady dokonywania pomiarów i lokalizowania punktów pomiaru ustalone tym rozporządzeniem wiążą także w innych sytuacjach i przypadkach innych pomiarów. Zgodnie z przepisem § 11 ust. 2 rozporządzenia, metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku określona w załączniku nr 6, dotyczy pomiarów, o których mowa w § 10 rozporządzenia. Z tych względów w ocenie Sądu zarzut dotyczący naruszenia przepisów cytowanego rozporządzenia nie mógł w sprawie odnieść skutku, a kwestia jego zastosowania nie wpływa na ocenę legalności wydanych decyzji. Oczywiście wskazane w rozporządzeniu metody dokonywania pomiarów niewątpliwie uwzględniają zasady sztuki i służą zapewnieniu ich adekwatności i rzetelności, nie ma zatem żadnych powodów, aby nie znajdowały zastosowania także w innych sytuacjach. W sprawozdaniu z pomiaru wskazano, że zastosowano metodykę badania określoną w rozporządzeniu. W niniejszej sprawie nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że dokonany pomiar hałasu, będący podstawą wydanego nakazu, nie obrazuje stanu faktycznego i jest nierzetelny W przypadku ochrony przed hałasem obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm wynika bezpośrednio z mocy prawa, zakaz ich przekraczania wypływa zatem wprost z przepisów, a nie dopiero z decyzji administracyjnej. Także przed wydaniem zaskarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji Skarżący był zobligowany, użytkując w ramach prowadzonej działalności gospodarczej urządzenia, do zachowywania norm hałasu emitowanego do środowiska, obowiązek taki miałby również w przypadku ich ewentualnego uchylenia. Decyzja wydawana na podstawie art. 115a ustawy nie tworzy dla jej adresata limitów poziomu hałasu emitowanego do środowiska, ale jest skutkiem naruszenia standardów przez zobowiązany podmiot, jej wydanie następuje w wyniku stwierdzenia, że normy są przekraczane. Treść decyzji wydawanej na podstawie art. 115a ustawy może być zróżnicowana, ust. 4 umożliwia zawarcie w niej wymagań mających na celu nieprzekraczanie norm, takich zaleceń i obowiązków jednak w niniejszej sprawie na Skarżącego nie nałożono, pozostawiając jego woli sposób ograniczenia poziomu emitowanego hałasu. Wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu następuje w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu. Jak zauważa się w piśmiennictwie i orzecznictwie, w konsekwencji przyjętego rozwiązania, dowód potwierdzający wystąpienie przekroczenia norm hałasu, uzasadniający wszczęcie z urzędu postepowania w sprawie, jest w istocie przeprowadzany poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu (por. K. Gruszecki: Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Lex 2011, komentarz do art. 115a). Podlega on w postępowaniu ocenie organu, na co zasadnie zwraca uwagę Skarżący, a w przypadku zakwestionowania, postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia przez organ je prowadzący, w szczególności przeprowadzenia ponownego pomiaru. Należy jednak zastrzec, że skoro dostatecznym dowodem dla wszczęcia postępowania są m. in. wyniki pomiaru przeprowadzonego przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, co w sprawie miało miejsce, to zakwestionowanie musi bazować na rzeczowych argumentach. Jak wyżej wskazano, nie jest skuteczny zarzut przeprowadzenia pomiaru z naruszeniem przepisów rozporządzenia. Poza tym zarzutem Skarżący nie podał innych argumentów, mogących rodzić wątpliwości co do wyniku pomiaru. Nie przedłożył wyników pomiaru sporządzonego na własne zlecenie, poza kwestią lokalizacji punktu pomiaru nie wskazał na inne uchybienia w jego przeprowadzeniu. Także kwestia upływu czasu nie jest dostatecznym argumentem, albowiem nie towarzyszą jej żadne informacje ze strony Skarżącego, że zmienił sposób używania urządzeń, ograniczył emisję hałasu. Taka zmiana w okolicznościach faktycznych, w stosunku do stanu opisanego w sprawozdaniu z pomiaru, mogłaby uzasadniać uzupełnienie postępowania dowodowego, nie została jednak zgłoszona i wykazana. W tej sytuacji w ocenie Sądu nie było podstaw do uzupełniania postępowania dowodowego i przeprowadzania kolejnego pomiaru. Zgodnie z art. 115a ustawy, podstawę do wydania decyzji stanowi przekroczenie norm poza zakładem. Ochronie podlegają zaś tereny określone w art. 113 ust. 2 pkt 1. Pomiar hałasu przeprowadzony przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska był dokonany w porze dziennej, a punkt pomiarowy zlokalizowano na najbliższym terenie chronionym akustycznie, na działce 67/10, w odległości 5 m od płotu o wysokości 2,5 m, wysokość punktu nad poziomem terenu wynosiła 4 m. Bezspornie zatem pomiaru poziomu hałasu dokonano w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu, na terenie podlegającym ochronie, który znajduje się w największym zbliżeniem do źródła emisji hałasu. W ten sposób ustalono poziom hałasu poza zakładem, a jednocześnie na terenie podlegającym ochronie akustycznej. Strona skarżąca nie podała żadnych rzeczowych argumentów, że uzyskany w ten sposób wynik nie jest miarodajny. W tej sytuacji nie może być skuteczny zarzut zarówno wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ, jak i wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uznając stan faktyczny za dostatecznie uzasadniający wydanie decyzji na podstawie art. 115a ustawy Kolegium nie naruszyło obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Trzeba zwrócić uwagę, że z jednej strony nie każde naruszenie prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji, skutek taki rodzi jedynie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2014 r., poz. 270 ze zm.- dalej p.p.s.a.). Z drugiej strony adresat decyzji był reprezentowany przez kwalifikowanego pełnomocnika, co powinno zwalniać organ z konieczności szczegółowego wyjaśniania stanu prawnego. Strona Skarżąca nie kwestionowała też ustaleń dotyczących treści planu miejscowego, z którego wynika położenie terenów chronionych akustycznie i ich przeznaczenie. Nie może natomiast odnieść skutku argument, że należało w stosunku do jednej z sąsiednich działek uwzględnić fakt prowadzenia działalności usługowej. Działka ta leży na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jest to jego podstawowe przeznaczenie. Przepis art. 113 ust. 2 pkt 1 wymienia rodzaje terenów, dla których właściwy minister winien określić dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Zabudowa mieszkaniowa jest jednym z rodzajów takich terenów, odrębnym od terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Zgodnie z art. 115 ustawy, o zakwalifikowaniu terenów do rodzajów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 w pierwszej kolejności decyduje plan miejscowy, dopiero w jego braku bierze się pod uwagę fatyczne zagospodarowanie i wykorzystanie. Skoro plan terenów sąsiednich, podlegających ochronie akustycznej, nie przeznacza pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, ale mieszkaniową, to ani faktyczne wykorzystanie (jednej z działek), ani zagospodarowanie określone w planie jako uzupełniające, nie mają znaczenia dla przyjęcia rodzaju chronionego terenu i poziomu dopuszczalnego hałasu. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.