II SA/Gl 292/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. M. S. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o nielegalnym zajęciu i użytkowaniu przez firmę "A" w L., działek nr "1" i "2", położonych przy węźle drogowym DK 1 – ul. [...] w L., stanowiących własność Skarbu Państwa, który to teren ogrodzono i wybudowano bezprawnie budynki gospodarcze celem prowadzenia działalności gospodarczej. Pismem z dnia [...]r. PINB w B. powiadomił "A" o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy ogrodzenia działki nr "1" w L. przy ul. [...] oraz o terminie oględzin, wyznaczonych na dzień [...]r. W toku oględzin pracownicy organu nadzoru budowlanego i instancji ustalili, że wzdłuż granic tej działki zrealizowano różnego rodzaju ogrodzenia, które oznaczono na szkicu numerami 1, 2, 3 i 4, a m.in. od strony ul. [...], które oznaczono nr 4. Ogrodzenie to ma długość ok. 44 m i wysokość ok. 2,0 m. Wykonano je z prefabrykowanych słupków, do których przymocowano prefabrykowane przęsła z paneli sitkowych z powlekanego drutu zgrzewnego. W toku oględzin J. S. oświadczył, iż ogrodzenie to zrealizował na bazie starych ogrodzeń w [...]r. w odległości 7,5 m od krawędzi jezdni, lecz nie wie, czy dokonano zgłoszenia robót. Natomiast M. S. i T. N. pismem z dnia [...]r. poinformował PINB o nabyciu w dniu [...]r. prawa własności działki nr "1", domagając się interwencji w sprawie wybudowanego ogrodzenia tej działki. W dniu [...]r. pracownicy PINB dokonali kolejnych oględzin ogrodzenia działki nr "1" z udziałem obecnych właścicieli. Następnie postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. działając na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), nałożył na J. S., M. S. i T. N. , obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, dokumentów obejmujących budowę ogrodzenia działki nr "1" od strony ul. [...] w L., wymienionych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w postaci oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpowiednich szkiców lub rysunków, wymaganych pozwoleń, uzgodnień i opinii, a także projektu zagospodarowania działki lub terenu i zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku planu. W uzasadnieniu organ I instancji omówił wyniki oględzin oraz podał, iż inwestorem budowy ogrodzenia był J. S. Ogrodzenie to zrealizował samowolnie, bez wymaganego zgłoszenia na odcinku od strony miejsca publicznego - ul. [...]. Działka nr "1" stanowiła wówczas własność Skarbu Państwa – Dyrekcji Okręgowych Dróg Publicznych w K. Obecnie jej właścicielami są M. S. i T. N. W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał za zasadne nałożenie obowiązków zarówno na właścicieli nieruchomości, jak i inwestora. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] PINB w B. na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, nakazał J. S., M. S. i T. N. rozbiórkę ogrodzenia na działce nr "1" od strony ul. [...] w L. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania organ I instancji wyjaśnił, że w wyznaczonym terminie, który upłynął w dniu [...]r., nie przedłożono żądanych dokumentów, co winno skutkować nakazem rozbiórki ogrodzenia, zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S., zarzucając naruszenie prawa materialnego, bowiem nakaz rozbiórki ogrodzenia wydano bez podstawy prawnej. Jego zdaniem, w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie można nakazać rozbiórki ogrodzenia, którego wysokość nie przekracza 2,20 m. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 49 ust. 3 i 1 Prawa budowlanego, uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz orzekł o nałożeniu na J. S. obowiązku rozbiórki ogrodzenia działki nr "1", usytuowanego od strony ul. [...]. Zdaniem organu II instancji choć, co do zasady, w sprawie zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki ogrodzenia działki nr "1", usytuowanego od strony działki nr "1", od strony ul. [...], to jednak PINB w B. uczynił to nieprawidłowo. Dlatego też zaistniała konieczność uchylenia tej decyzji i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom odwołującego się, ustawa Prawo budowlane, przewiduje możliwość nakazania rozbiórki ogrodzenia, którego wysokość nie przekracza 2,20 m. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wskazuje, że zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Taka redakcja przepisu wskazuje, że zgłoszenia wymaga każde ogrodzenie, które jest wyższe niż 2,20 m, niezależnie od jego położenia, ale także każde ogrodzenie, które jest usytuowane od strony drogi, ulicy i tym podobnych miejsc publicznych, niezależnie od jego wysokości. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że choć sporny fragment ogrodzenia nie przekracza wysokości 2,20 m, to jednak usytuowany jest od strony ul. [...], tj. miejsca publicznego w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a w związku z tym jego realizacja wymagała zgłoszenia. Z uwagi na fakt, że zgłoszenia tego nie dokonano, organ pierwszej instancji słusznie wdrożył tryb likwidacji samowoli budowlanej przewidziany w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Z racji tego, że obowiązki wynikające z wydanego w oparciu o wskazany wyżej przepis postanowienia PINB w B. nie zostały wykonane w terminie, organ pierwszej instancji zobowiązany był, zgodnie z treścią art. 49b ust. 3 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego, do wydania nakazu jego rozbiórki. Jednak w ocenie organu odwoławczego, wadliwe było wskazanie osób zobowiązanych do wykonania nakazów, wynikających z decyzji. PINB w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalił, że inwestorem robót był J. S., natomiast właścicielami nieruchomości, na której posadowiony jest sporny fragment ogrodzenia, są M. S. i T. N. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązek orzekany w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego, może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę nieruchomości. Kolejność wskazanych w powyższym przepisie osób nie jest przypadkowa. Zasadniczo każdorazowo w pierwszej kolejności obowiązek powinien być nakładany na inwestora, a dopiero, jeśli z różnych przyczyn nie jest to możliwe (inwestor jest nieznany, zmarł, nie daje gwarancji wykonania obowiązku itp.), możliwe jest nakładanie obowiązku na właściciela nieruchomości (oczywiście o ile nie jest on sam inwestorem). Nakładanie więc w jednej decyzji obowiązków zarówno na właścicieli nieruchomości, jak również na inwestora, który jest organowi znany i ma dostęp do samowolnie zabudowanej nieruchomości (a więc ma możliwość wykonania nakazu), należy uznać za niewłaściwe. Dlatego też organ odwoławczy wykonanie obowiązku nałożył na J. S., który jest inwestorem spornych robót. Drugim powodem uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia merytorycznego, była niejasność obowiązku nałożonego przez PINB. W sentencji decyzji PINB odwołał się do załącznika graficznego do protokołu z oględzin, przeprowadzonych w [...] r., a dodatkowo, w uzasadnieniu decyzji dość niejasno przedstawił sytuację związaną z poszczególnymi fragmentami ogrodzenia. Nałożony w ten sposób obowiązek mógłby być dla zobowiązanego trudny do wykonania, chociażby w sytuacji, w której nie posiadałby on załącznika graficznego do protokołu oględzin, przeprowadzonych dwa lata przed wydaniem decyzji. Zatem zdaniem organu odwoławczego należało skorygować decyzję organu I instancji poprzez jednoznaczne określenie fragmentu ogrodzenia, podlegającego rozbiórce. W skardze do sądu administracyjnego J. S. zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 49b ust. 1 i 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego i umorzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę spornego ogrodzenia bez podstawy prawnej i wskutek błędnego przyjęcia, że rozbiórce podlega każde ogrodzenie postawione od strony drogi bez zgłoszenia zamiaru jego realizacji, nawet jeżeli jego wysokość nie przekracza 2,20 m. Jego zdaniem użycie przez ustawodawcę słowa "oraz", oznacza bowiem, że obie przesłanki (miejsce publiczne) i wysokość ogrodzenia (powyżej 2,20 m), muszą występować łącznie. Odmienna wykładnia sięga bowiem zbyt głęboko w wolności obywatelskie i ingerencja organów jest też całkowicie zbędna, gdyż dotyczy stosunków sąsiedzkich. Nadto skarżący podniósł, że zawężająca wykładnia art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie wywoła żadnych negatywnych skutków, bowiem ogrodzenie działki nr "1" od strony działki nr "3", od strony ul. [...], nie zakłóca w żaden sposób ruchu drogowego lub innego interesu społecznego, gdyż ogrodzenie stoi w dostatecznej odległości od drogi, od której oddziela ją rów melioracyjny i wykonano je w sposób estetyczny. Dodatkowo skarżący podniósł, że nie dysponuje już działką nr "1", na której usytuowano ogrodzenie, lecz nieruchomość jest we władaniu M. S. i T. N. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Organ odwoławczy dokonał bowiem prawidłowej wykładni art. 49b ust. 1 i 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej, a po należytym zebraniu i ocenie materiału dowodowego z udziałem stron, zasadnie dopatrzył się podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki ogrodzenia od strony ul. [...] w B., którego adresatem uczynił skarżącego jako inwestora robót budowlanych. W niniejszej sprawie nie jest sporny fakt, że przedmiotowe ogrodzenie zrealizowano w [...]r. bez zgłoszenia zamiaru jego budowy. Jego wysokość nie przekracza 2,20 m, lecz usytuowane jest od strony ul. [...] jako drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260). Nie budzi zatem wątpliwości, że chodzi o teren ogólnodostępny, który nie stanowi własności prywatnej. Trafnie uznał zatem organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie nieistotna jest wysokość spornego ogrodzenia. Ustawodawca poddał bowiem reżimowi prawa budowlanego dwie kategorie ogrodzeń: - od strony miejsc publicznych oraz - o wysokości powyżej 2,20 m. Wbrew twierdzeniom skarżącego, użycie słowa "oraz" w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 111, poz. 726), a następnie ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718), jednoznacznie wskazuje, że chodzi o odrębne przypadki budowy ogrodzeń, skoro ustawodawca dwukrotnie posłużył się zwrotem "ogrodzeń". Gdyby jego wolą było poddanie reglamentacji prawa budowlanego ogrodzeń od strony miejsc publicznych, lecz jedynie wówczas, gdy ich wysokość przekracza 2,20 m, wówczas zbędne byłoby powtórzenie słowa "ogrodzeń". Tego rodzaju działanie jest celowe i zrozumiałe z punktu widzenia interesu społecznego. Ogrodzenia o znacznej wysokości wymagają odpowiedniej konstrukcji, aby nie stwarzały zagrożenia dla życia, bądź zdrowia ludzi, czy mienia, bowiem użycie nieodpowiednich materiałów może grozić jego zawaleniem. Im wyższe ogrodzenie, tym obawa o bezpieczeństwo konstrukcji jest większa. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy ogrodzenie zostało zrealizowane od strony miejsc publicznych. Wówczas zachodzi obawa o bezpieczeństwo znacznie większej liczby osób, zwłaszcza użytkowników ruchu drogowego. Ogrodzenie wymaga nie tylko odpowiedniej konstrukcji lecz interes społeczny wymaga zbadania zachowania odpowiedniej odległości od pasa drogowego. Zatem względy społeczne wymagają poddania rygorom Prawa budowlanego wszystkich ogrodzeń od strony miejsc publicznych, niezależnie od ich wysokości. Taki też pogląd jest utrwalony zarówno w literaturze (vide: Prawo budowlane, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2006 r., str. 368-369), jak i w orzecznictwie (vide: wyroki NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1918/11, LEX nr 1358461, z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2314/10, LEX nr 1069056). Wniosek taki potwierdza też treść § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W konsekwencji, zdaniem sądu administracyjnego, brak podstaw, aby dokonać zawężającej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie ze stanowiskiem skarżącego. Nie sposób przy tym ferować zarzutu nadmiernej ingerencji w wolności obywatelskie, ani też stosunki sąsiedzkie, skoro chodzi o ogrodzenie od strony drogi publicznej. Dla wyniku niniejszej sprawy nieistotna jest też kwestia estetycznego wyglądu ogrodzenia i usytuowania w bezpiecznej odległości od krawędzi jezdni. Nakaz rozbiórki jest bowiem konsekwencją niewykonania obowiązków, wynikających z postanowienia PINB z dnia [...]r. Inwestor, prowadzący proces budowlany zgodnie z wymogami prawa, zobligowany jest do dopełnienia formalności przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. Sprawca samowoli budowlanej nie może być w lepszej sytuacji, a w szczególności nie może realizować robót na nieruchomości, do której nie ma tytułu prawnego. Tymczasem skarżący nigdy nie legitymował się żadnym tytułem do ogrodzonej nieruchomości. Zasadne było zatem skierowanie do niego nakazu rozbiórki zgodnie z kolejnością, wynikającą z art. 52 Prawa budowlanego. Fakt, że skarżący nie włada już działką nr "1", nie oznacza też niemożności wykonania decyzji, bowiem rozbiórka ogrodzenia nie wymaga wstępu na tę działkę, lecz możliwa jest od strony drogi publicznej. Wreszcie, wskazać przyjdzie, że postępowanie przed organem nadzoru budowlanego zostało zainicjowane przez obecnych współwłaścicieli nieruchomości, sprzeciwiających się legalizacji samowoli budowlanej, popełnionej przez skarżącego. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) . bu