II SA/Gl 293/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Iwona Bogucka, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant stażysta Ewa Pasiek, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą z dnia 13.10,1998 r.) Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę S. własności nieruchomości drogowej położonej w S., obręb [...] "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr B o powierzchni [...] m2, powstała z podziału działki nr A objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w C. Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej w dniu 31.12.1998 r. własność L. J. P.. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, że działka nr B pozostawała w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Gminy S. i była zajęta pod ulicę A w S. stanowiącą drogę lokalną miejską zaliczoną do tej kategorii dróg uchwałą z dnia [...] r. nr [...] byłej Wojewódzkiej Rady Narodowej w B.. W piśmie z dnia [...] 2003 r. L. P. zwróciła się do Starosty C. o przyznanie jej odszkodowania za w/w zajętą pod drogę nieruchomość o pow. [...] m2 stanowiącą wcześniej jej własność. W toku postępowania w tej sprawie został opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. K. B. na zlecenie organu orzekającego operat szacunkowy w którym wartość rynkowa działki B, według jej stanu w dniu [...] 1998 r. oraz aktualnych cen została ustalona na kwotę [...] zł tj. po [...] zł na 1 m2. W piśmie z dnia [...] 2004 r. Burmistrz Gminy S. ustaloną wartość działki uznał za wygórowaną uważając, że ceny tego rodzaju gruntów kształtują się na tym terenie od [...] do [...] zł za 1 m2. W szczególności zakwestionował uwzględnienie przy podejściu porównawczym, ceny transakcyjnej przy sprzedaży działki pgr. C położonej w P. (umowa sprzedaży z dnia [...] 2003 r.), wynoszącej [...] zł za 1 m2. Do zastrzeżeń tych rzeczoznawca K. B. ustosunkował się w swoim piśmie z dnia [...].2004 r. podtrzymując dokonaną wycenę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty C. ustalono odszkodowanie za działkę nr B o powierzchni [...] m2, zajętą pod drogę gminną w S., na kwotę [...] zł zobowiązując do jej zapłacenia na rzecz L. P. Gminę S.. Jako podstawą tych decyzji wskazał organ orzekający art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13.10.1998 r. w zw. z art. 5, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 122 ust. 1-3 i art. 127 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami). W uzasadnieniu decyzji powołując się zarówno na treść ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) jak i na treść ustawy z dnia 13.10.1998 r. organ orzekający wykazał, że obowiązek wypłacenia odszkodowania spoczywa na Gminie S.. Odnośnie ustalonej wysokości odszkodowania stwierdził, że została ona ustalona zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego K. B.. W odwołaniu od tej decyzji Gmina S. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13.10,1998 r. oraz z naruszeniem treści art. 7 i 77 § 1 kpa mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając to żądanie zarzuciła, iż zgodnie z treścią art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy na gminach spoczywa obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości o których mowa w ust. 1 tylko w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, gdy tymczasem w tym dniu ulica A była drogą lokalną miejską. Drogą gminną stała się z mocy art. 103 ust. 2 ustawy dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Należało ją zatem zaliczyć do pozostałych dróg w rozumieniu art. 73 ust. 2 pkt 2, co do których obowiązek wypłaty odszkodowania obciąża Skarb Państwa. Podtrzymała też Gmina S. zastrzeżenia co do zawyżenia obciążającego ją odszkodowania. Dodatkowo w tym względzie podniosła, że biegły nie powinien uwzględnić w celach porównawczych nieruchomości sprzedanej po [...] zł za 1 m2 położonej w P., gdyż była ona położona na terenie dla którego w chwili jej sprzedaży obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem plan taki nie obowiązywał w czasie wyceny dla terenu objętego działką nr B, stanowiącą poprzednio własność L. P.. Poprzedni plan dla tego terenu utracił bowiem moc prawną z dniem 31.12.2002 r. zaś nowy plan został ogłoszony w Dz. U. Województwa [...] dopiero dnia [...] 2004 r. Zarzuciła też odwołująca się Gmina, iż kwestionowana przez nią decyzja zapadła bez obowiązkowego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej co uniemożliwiło pełne przedstawienie w sprawie jej stanowiska. Obowiązek przeprowadzenia takiej rozprawy wynika zdaniem Gminy z treści art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r., art. 129 i 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że treść art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy odnosi się do zbiorczej kategorii dróg gminnych do których należy zaliczyć również drogi lokalne miejskie. Dlatego też zasadnie obciążono odszkodowaniem Gminę S.. Niezasadny jest też zdaniem Wojewody zarzut pominięcia przy wycenie faktu, że w chwili jej dokonywania nie obowiązywał dla działki B miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odszkodowanie dotyczy bowiem nieruchomości zajętej i wykorzystywanej faktycznie pod drogę publiczną i z tego względu nie ma znaczenia ewentualne przeznaczenie tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego nie jest też trafny zarzut naruszenia przez organ I instancji treści art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w tym postępowaniu nie miał w ogóle zastosowania. Podkreślił też organ II instancji, iż Gmina C. miała zapewniony przed organem I instancji czynny udział w postępowaniu. Nie doszło zatem do naruszenia zasad wynikających z art. 9 i 10 kpa. W skardze do sądu Gmina S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji powtarzając zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo zarzuciła, iż Wojewoda z naruszeniem treści art. 15 kpa nie rozpoznał sprawy w II instancji merytorycznie ograniczając się do rozstrzygnięcia zarzutów zawartych w odwołaniu. Zachował się zatem jak organ kasacyjny a nie organ rozpoznający w całości sprawę co do istoty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 10 marca 2006 r. pełnomocnik Gminy S. dodatkowo podniósł, że w późniejszych decyzjach Wojewoda [...] stał na stanowisku, że w sprawie o ustalenie odszkodowania za zajętą drogę powinna być przeprowadzona rozprawa administracyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Również zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, obowiązek wypłaty odszkodowania za działkę L. P. nr B, zajętą pod drogę publiczną – ulicę A w S., obciążał skarżącą Gminę S. a nie Skarb Państwa. W tym zakresie Sąd podziela w całości stanowisko i wywody prawne zawarte w decyzjach organów obu instancji, znajdujące potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Pełne i obszerne uzasadnienie takiego stanowiska zostało zawarte m.in. w uzasadnieniu powoływanego przez organ odwoławczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 2226/01 (ONSA/2004/1/17). Uzasadnienie to ma zdaniem Sądu również pełne zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy. Z przedstawionych tam względów odmienne w tym względzie stanowisko skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Prowadziłoby ono bowiem (na co zwrócono też uwagę w/w wyroku NSA) do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej poszczególnych gmin i w konsekwencji uprzywilejowania gmin miejskich, które do 1 stycznia 1999 r. władały położonymi na ich terenie drogami, określanymi do końca 1998 r. jako lokalne miejskie. Zróżnicowanie takie naruszałoby też zdaniem Sądu treść art. 32 Konstytucji i Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd nie podziela też twierdzenia skarżącej w kwestii zawyżenia ustalonego odszkodowania. Jego wysokość została bowiem ustalona zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Rozdziału 5 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Organy orzekające oparły się w tym względzie na opinii rzeczoznawcy majątkowego zgodnie z treścią art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opinii tej, opracowanej przez [...]. K. B., skarżąca Gmina w żaden sposób zdaniem Sądu nie podważyła. Została ona sporządzona zgodnie z treścią art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13.10.1998 r., art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanym do tej ustawy rozporządzeniem wykonawczym. Ustalenie odszkodowania w wysokości [...] zł za 1 m2 dla nieruchomości położonej w terenie wykorzystywanym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i przemysłowe w miejscowości [...], nie może być uznane zdaniem Sądu za wygórowane. Wysokość takiego odszkodowania wynika ze szczegółowego i rzeczowego operatu szacunkowego. Również zdaniem Sądu nie ma istotnego znaczenia, że w chwili dokonywania wyceny dla działki nr B nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten nie mógł mieć bowiem znaczenia w sytuacji gdy wycenie podlegała działka zajęta już i wykorzystywana pod drogę publiczną. Zdaniem Sądu nie jest też trafny zarzut naruszenia treści art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym względzie Sąd nie podziela bowiem stanowiska zajętego w powoływanym przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Jak to zasadnie podniesiono zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przepis ten w rozpoznawanej sprawie – nie ma zastosowania. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Są to zatem przepisy Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie przewidują obowiązku przeprowadzenia w takiej sprawie rozprawy administracyjnej. Z tego też względu Sąd nie podziela stanowiska, że w sprawie o ustalenie odszkodowania o jakim mowa w art. 73 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13.10.1998 r. ma zastosowanie treść art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nawet gdyby przyjąć, że przepis ten ma takie zastosowanie, to nie zostało w jakikolwiek sposób wykazane aby jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Skarżąca Gmina nie wykazała bowiem aby w wyniku pominięcia rozprawy administracyjnej została pozbawiona możliwości obrony swoich praw i możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych, czy też możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Nie może również odnieść skutku zarzut naruszenia przez organ odwoławczy treści art. 15 kpa. Z faktu, że w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] zwrócił w zasadzie jedynie uwagę na okoliczności będące przedmiotem zarzutów odwołania, nie wynika bowiem konstatacja, iż nie rozpoznał sprawy w całości co do meritum. Skarżąca nie wskazała zresztą w jakim to zakresie sprawa przez organ odwoławczy nie została rozpoznana. Z tych wszystkich względów skarga jako zdaniem Sądu nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.