II SA/Gl 294/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 05 kwietnia 2006 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej – Anny Podsiadło na rozprawie sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] r. nr [...] r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności drogowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr A o pow. [...] ha, położonej w S. obręb [...] "[...]" /art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – Dz.U. Nr 133, poz. 872/. Następnie po rozpatrzeniu wniosku J. S. poprzedniego właściciela działki nr A, Starosta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił odszkodowanie za powyższą nieruchomość w wysokości [...] zł, płatne jednorazowo przez Gminę S. w terminie 14 dni od daty ostateczności decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 5, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1 – 3, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, iż działka powyższa była zajęta pod zjazd z ul. A na ul. B, które stanowiły drogi lokalne miejskie zgodnie z uchwałą nr [...] WRN w B. z dnia [...] r. /Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] r./. W dniu 31 grudnia 1998 r. działka pozostawała zaś we władaniu Gminy S.. Zdaniem organu, drogi lokalne miejskie, które w tym dniu były w faktycznym władaniu gmin stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, stąd też do wypłaty odszkodowania zobligowana jest gmina zgodnie z art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1988 r. Wysokość odszkodowania ustalono zaś na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. B., zgodnie z którym wartość rynkowa działki wynosi [...] zł. Strony postępowania zostały powiadomione o wysokości dokonanej wyceny i możliwości zapoznania się z jej treścią, zaś rzeczoznawca ustosunkował się do zastrzeżeń, wniesionych do operatu przez Burmistrza S.. W odwołaniu od decyzji Gmina S. zarzucając naruszenie art. 73 ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 73 ust. 4 tej ustawy oraz art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Gminy, nie jest ona podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za drogę lokalną miejską, bowiem w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła ona drogi gminnej, lecz taki status uzyskała z dniem 1 stycznia 1999 r. Nadto, odwołująca się zarzuciła oparcie wyceny na nieaktualnym planie zagospodarowania przestrzennego, jako że w dacie sporządzenia operatu, przywołany w niej plan już nie obowiązywał, a nowy plan miejscowy został opublikowany dopiero w dniu [...] 2004 r. Wreszcie, zdaniem Gminy, w niniejszej sprawie nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej, mimo że była obligatoryjna /wyrok NSA z dnia 17 lipca 2003 r. sygn. akt SA/Bd 1271/2003/, czym uniemożliwiono stronie pełne przedstawienie stanowiska w sprawie. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Wojewody [...], utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, obowiązek wypłaty odszkodowania za drogę, która stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy S., ciąży na tej gminie, jako że drogi lokalne miejskie, będące w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu gmin, stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych /wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 2226/01/. W ocenie organu, dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma też znaczenia przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Za bezzasadny uznano nadto zarzut pominięcia rozprawy administracyjnej, jako iż przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odsyła, gdy idzie o zasady i tryb ustalania i wypłacania odszkodowania, do przepisów art. 128 i nast. Działu III rozdziału 5, ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, odwołująca się brała czynny udział w postępowaniu, gdyż udostępniono jej operat szacunkowy, do którego wniosła uwagi, czym spełniono wymogi z art. 9 i 10 kpa. Z tych względów odwołania nie uwzględniono. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina S. wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji. Organ odwoławczy postulował o oddalenie skargi, z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji. W dodatkowym piśmie procesowym Gmina S. podtrzymując skargę wskazała na założenie racjonalności prawodawcy, który dopiero z dniem 1 stycznia 1998 r. wprowadził jednolitą kategorię dróg gminnych, co należy wiązać z konsekwencjami w postaci wyznaczenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Powołując się na dwie dalsze decyzje Wojewody z dnia [...] r., skarżąca podniosła, iż organ ten zmienił stanowisko co do wymogu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Prokurator przychylił się do skargi, podzielając zarzut o pominięciu obligatoryjnej rozprawy sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Przychylić się należy do stanowiska organów obydwu instancji, iż przepisy art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. Nr 133, po. 872 ze zm./, nakładają na wszystkie gminy władające nieruchomościami, zajętymi pod gminne drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r., w tym drogi lokalne miejskie, obowiązek wypłaty odszkodowania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 2226/01 /ONSA 2004/1/17/, przywołanym przez organ odwoławczy, objęte w dniu 31 grudnia 1998 r. jedną kategorią drogi – gminne i lokalne miejskie, to w istocie drogi gminne. Przepis art. 103 ust. 2 cyt. ustawy, w odniesieniu do tych dróg ma charakter jedynie porządkujący, deklaratoryjny. Drogi lokalne miejskie stanowiły zaś w istocie podgrupę dróg gminnych. Stąd też chybiony jest zarzut naruszenia powołanych przepisów. Odnosząc się zaś do argumentacji Gminy, zawartej w dodatkowym piśmie procesowym, podnieść należy, iż właśnie założenie racjonalności działania ustawodawcy, nie pozwala podzielić stanowiska skarżącej o nałożeniu obowiązku zapłaty odszkodowania za mienie gminne przez Skarb Państwa. Skoro ustawodawca dokonał uwłaszczenia gmin, to logiczny jest wniosek, iż podmiot, na rzecz którego nastąpiło przysporzenie majątkowe, winien ponieść związany z tym obowiązek wypłaty odszkodowania. Sąd administracyjny nie podzielił też zarzutów skargi co do naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez oparcie wyceny nieruchomości na założeniu jej podobieństwa do wartości nabywanej na poszerzenie drogi /ul. C w P./, które w dacie transakcji położona była na obszarze, dla którego obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta nie ma znaczenia dla wyceny wartości nieruchomości zajętej pod istniejącą już drogę publiczną i przyjęciu cech najbardziej zbliżonych. Jak wynika z operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową 1 m2 gruntu, stosując metodę porównywania parami w oparciu o wybrane cztery transakcje sprzedaży nieruchomości, których główne cechy porównania są zbieżne z cechami nieruchomości wycenianej. Brak planu miejscowego w dacie sporządzania wyceny nie mógł tamować rozpoznania wniosku o wypłatę odszkodowania, a przy tym zauważyć przyjdzie, iż w dacie orzekania przez organy administracji, plan ten został już uchwalony. Wreszcie, chybiony jest zarzut naruszenia art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w zw. z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./ - z uwagi na nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Stosownie do tej regulacji /w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r./, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu, określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Ustawodawca nie odesłał zatem do całości przepisów regulujących tryb wywłaszczania nieruchomości, tj. Rozdziału 4 Działu III tej ustawy. Skarżąca Gmina błędnie odwołuje się w tym względzie do stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 17 lipca 2003 r. sygn. akt SA/Bd 1271/2003. Zauważyć bowiem przyjdzie, iż argumentacja Sądu oparta jest na założeniu, iż postępowanie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za pozbawienie właścicieli nieruchomości ex lege prawa własności w tym szczególnym trybie powoduje konieczność zapewnienia im w postępowaniu takich samych gwarancji procesowych, jakie przysługują osobom, które pozbawiono prawa własności w drodze decyzji administracyjnej, której niezbędnym elementem rozstrzygnięcia jest decyzja administracyjna. Oznacza to konieczność zapewnienia szczególnej ochrony prawnej podmiotom wywłaszczonym. Tymczasem w niniejszej sprawie poprzedni właściciel nieruchomości nie negował wysokości ustalonego odszkodowania. Skarżąca Gmina S. nie może zatem skutecznie powoływać się na gwarancje procesowe, przyznane innemu podmiotowi. W tej sytuacji skład orzekający nie podziela zarzutu naruszenia art. 88 § 1 kpa. Trafnie przy tym wskazał organ odwoławczy, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu z art. 10 § 1 kpa. W szczególności, skarżącej umożliwiono zapoznanie z treścią operatu szacunkowego /k. [...] akt adm./, zaś wniesione zastrzeżenia spowodowały uzupełnienie jego treści, które doręczono stronom /k. [...] i [...] akt adm./. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.