II SA/Gl 298/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją nr [...] udzielił G. K. zam. w R. przy ul. [...] pozwolenia na użytkowanie garażu blaszanego nr [...] zlokalizowanego w R. w rejonie [...] (działka nr "1") wybudowanego w [...] r. bez pozwolenia na budowę. Właścicielem tej nieruchomości jest Gmina R., a podstawą realizacji zamierzenia była umowa zawarta między Gminą a G. K. Jednakże ze względu na to, iż powyższy garaż został posadowiony na wodociągu Ø 1200 mm, co powoduje, że stanowi bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi oraz zagrożenie bezpieczeństwa mienia, doszło do wznowienia postępowania w sprawie. W wyniku wznowienia postępowania PINB w R. decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił swą decyzję z dnia [...]r. oraz nakazał właścicielowi nieruchomości, którym jest Gmina R. rozbiórkę garażu. Podstawą tego rozstrzygnięcia był art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu administracji, w świetle art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Oznacza to, że nie jest możliwe kierowanie nakazu rozbiórki do innych podmiotów niż określone w tym przepisie. W niniejszej sprawie grunt należy do Gminy, zaś G. K. obecnie korzysta z nieruchomości bezumownie. Od powyższej decyzji odwołała się Gmina R. reprezentowana przez Prezydenta Miasta. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie: - art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, iż do rozbiórki spornego garażu jest zobowiązany właściciel nieruchomości a nie osoba, która faktycznie wybudowała obiekt budowlany, - art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia, - art. 47 i 48 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, iż garaż wybudowany przez G. K. stanowi część składową nieruchomości. Decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Uznał, iż zarówno z procesowego, jak i materialnego punktu widzenia, odpowiada ona przepisom prawa. Odnosząc się do kwestii zobowiązanego do dokonania rozbiórki wskazał na art. 48 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym budynek wzniesiony na gruncie staje się jego częścią składową. Co do zasady nie jest możliwe na gruncie prawa polskiego przeniesienie samej własności obiektu połączonego z gruntem bez jednoczesnego przejścia własności gruntu. Zatem, wszystko co zostało na gruncie wzniesione dzieli los prawny gruntu i stanowi własność właściciela gruntu, nawet jeżeli inwestycji dokonała osoba trzecia. W postępowaniach dotyczących legalności samowolnie wzniesionych garaży blaszanych, często ma miejsce sytuacja, iż inwestor wybudował garaż na terenie, nie będącym jego własnością a następnie przekazał go innym osobom. Należy jednak wskazać, iż ani on ani te osoby nigdy nie były właścicielami powstałego budynku, stanowi on bowiem własność właściciela gruntu. Jednocześnie Prawo budowlane nie przewiduje sukcesji statusu inwestora, inwestorem jest bowiem podmiot, który zorganizował proces budowlany, status ten ma charakter samoistny, faktyczny, zaś sukcesja praw i obowiązków może dotyczyć jedynie zbywalnych praw podmiotowych, jak np. własność. Z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika jednoznacznie, że G. K. nie jest właścicielem gruntu, na którym znajduje się garaż. Dlatego też zdaniem organu administracji nakaz rozbiórki garażu winien zostać nałożony na właściciela gruntu, jako podmiot dysponujący najszerszymi prawami do rzeczy, przez co decyzja będzie zawsze wykonalna. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła Gmina R. domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła organom administracji naruszenie: - art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, iż do rozbiórki spornego garażu jest zobowiązany właściciel nieruchomości a nie osoba, która faktycznie wybudowała obiekt budowlany, - art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia, - art. 47 i 48 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, iż garaż wybudowany przez G. K. stanowi część składową nieruchomości. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozstrzyganej sprawie jedyną sporną kwestią jest określenie adresata rozbiórki garażu będącego przedmiotem postępowania. Organy administracji, opierając się na treści art. 48 kodeksu cywilnego wskazały tu właściciela nieruchomości, na której został wzniesiony sporny garaż, czyli Gminę R.. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie aprobuje jednak tego stanowiska organów nadzoru budowlanego, w pełni podzielając w tym zakresie pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r. (sygn. II SA/Gl 910/14 – wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że konstrukcja garażu (umocowanie konstrukcji stalowej do podłoża przy wykorzystaniu tzw."szlichty" betonowej) wskazuje, że obiekt jest trwale związany z gruntem. Nie przesądza to jednak o tym, iż nakaz rozbiórki nie może być skierowany do G. K. jako podmiotu, który niezależnie od tego czy był inwestorem, czy obecnie użytkuje garaż i dysponuje (dysponował) prawem do nakładów związanych z jego realizacją. Wskazuje na to choćby znajdująca się w aktach administracyjnych umowa najmu z dnia [...]r. zawarta pomiędzy Gminą R. i G. K. Ten ostatni zobowiązuje się w niej (§ 7 umowy) miedzy innymi do rozebrania (z chwilą wygaśnięcia umowy) znajdujących się na terenie będących przedmiotem najmu budynków. Brak zatem jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że za inwestora w rozumieniu art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. można uznać jedynie podmiot, który bezpośrednio zorganizował proces budowlany, którego rezultatem było powstanie obiektu budowlanego. Przymiot ten można bowiem przypisać także następcy prawnemu takiego podmiotu, który prawo do takich nakładów uzyskał w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem, który je poniósł za zgodą właściciela nieruchomości na której zostały one poczynione i w wyniku których powstał obiekt budowlany w umowie tej przewidziany. Dotyczy to również sytuacji, gdy zwłaszcza sytuacji, z jaką mamy w niniejszej sprawie do czynienia, gdy w umowie z właścicielem gruntu jego użytkownik zobowiązał się w przypadku jej rozwiązania lub wygaśnięcia usunąć istniejące na gruncie obiekty budowlane i teren uporządkować. Skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela stanowisko, iż orzekając o nakazie rozbiórki organy nadzoru budowlanego, mając na uwadze treść art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie powinny kierować tego nakazu do podmiotu, który utracił prawo do obiektu budowlanego będącego jego przedmiotem i nie byłby w stanie z przyczyn prawnych nałożonego na niego obowiązku wykonać. Decyzja o nakazie rozbiórki byłaby bowiem wówczas niewykonalna. W przeciwnym wypadku zgodnie z brzmieniem art. 38 ust. 1 nakaz rozbiórki powinien być skierowany w pierwszej kolejności do inwestora. Z taką sytuacją mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. co skutkowało uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania organ II instancji uwzględni ocenę prawną stanu faktycznego sprawy przedstawioną w niniejszym wyroku.