II SA/Gl 3/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. S. ([...]) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącej od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] 2004 r. M. S. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z wnioskiem o interwencję w sprawie prowadzonego przez M. i J. M. zakładu metalowo-odlewniczego "A" usytuowanego na działce przy ul. A. Działalność zakładu położonego w osiedlu mieszkaniowym o gęstej zabudowie domków jednorodzinnych, polegająca na [...], odbywa się bowiem całodobowo, bez wyciszenia, a w czasie wytopu wydobywają się gazy. W trakcie przeprowadzonych oględzin organ I instancji ustalił, że obiekt w obecnym kształcie istnieje co najmniej od roku [...] kiedy to decyzją z dnia [...] Architekt Miejski wydał zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania zabudowań stanowiących [...] na warsztat ślusarski i instalatorstwa gazowego. Obecnie natomiast w pomieszczeniach zakładu prowadzona jest od roku 1993 działalność w zakresie [...]. Inwestor nie wystąpił o pozwolenie na kolejną zmianę sposobu użytkowania obiektu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., działając jako organ I instancji nakazał M. M. właścicielowi "A" Sp. z o.o. w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku warsztatowym do stanu zgodnego z prawem dostarczyć w ciągu 6 miesięcy projekt budowlany zamienny (zaopiniowany przez rzeczoznawców do spraw higieniczno-sanitarnych, bhp i spraw przeciwpożarowych oraz uzgodniony w Wydziale Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa UM C.), a także opinię dotyczącą stanu technicznego obiektu. Następnie, po dostarczeniu przez stronę żądanej dokumentacji, decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji zatwierdził zamienny projekt budowlany warsztatu ślusarskiego z funkcją wytwarzania kształtowników i profili mosiężnych z [...] przy ul. A w C., jednocześnie zobowiązując inwestora, M. M., do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu organ I instancji opisał poszczególne fazy prowadzonego postępowania administracyjnego (w okresie od [...] 2005 r. do [...] 2006 r. postępowanie to było zawieszone), stwierdził nadto, że przedłożona dokumentacja spełnia określone w przepisach wymagania a w związku z powyższym należało ją zatwierdzić. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Odwołanie od otrzymanej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła M. S. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu strona podniosła, iż jej zdaniem obecność i bliskość nie posiadającego pozwolenia na użytkowanie zakładu emitującego metaliczne wyziewy, uciążliwy hałas i drgania powodujące pękanie ścian nie pozostaje bez wpływu na zdrowie mieszkańców. Wskazała także raporty Straży Miejskiej dotyczące nocnej produkcji zakładu oraz wyziewów spowodowanych wytapianiem metali. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podając w uzasadnieniu, oprócz szeroko przedstawionego stanu prawnego, iż jego zdaniem wobec prawidłowego wykonania nałożonych na inwestora obowiązków organ I instancji zobligowany był do zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Pismem z dnia [...] r. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji zarzucając otrzymanemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, iż przedmiotowy zakład prowadzi wyjątkowo uciążliwą dla sąsiadów działalność produkcyjną, która pozbawiła okolicznych mieszkańców możliwości normalnego korzystania z ich domów (wokół zakładu znajdują się domy jednorodzinne). Zakład "A" funkcjonuje od lat pomimo, że nie posiada stosownych zezwoleń, w tym pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Zdaniem skarżącej organy administracji publicznej nie zbadały przed wydaniem decyzji zgodności projektu z planem miejscowym, wymaganiami ochrony środowiska i przepisami technicznymi. Wskazała także, iż budynek zakładu wybudowany jest w odległości nie większej niż 1 m od granicy z działką sąsiednią, zabudowaną domem jednorodzinnym. Do skargi M. S. dołączyła pismo z prośbą o interwencję podpisane przez 22 okolicznych mieszkańców. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji w tym akcentując, iż inwestor może uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego tylko i wyłącznie przy braku sprzeciwu Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej. Organ II instancji nie podzielił także zarzutu skarżącej, iż zakład przypomina "małą hutę" stwierdzając, iż zarzut taki nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Na dowód swego twierdzenia organ drugoinstancyjny przytoczył wymiary zlokalizowanego w budynku pieca do wytopu metali. Dodatkowe pismo procesowe złożyła także uczestniczka postępowania M. M., wnosząc o odrzucenie skargi lub oddalenie jej w całości. W uzasadnieniu wskazała, iż jej zdaniem M. S. nie ma interesu prawnego uprawniającego ją do wniesienia skargi, podkreśliła także, iż przedłożony projekt budowlany zastępczy spełniał przewidziane prawem wymogi i obligował do jego zatwierdzenia. Organy nadzoru budowlanego wydając swoje decyzje działały prawidłowo albowiem wpływ budynku na środowisko, zdaniem uczestniczki, nie ma znaczenia przy wydawaniu rozstrzygnięcia, którego przedmiotem jest zatwierdzenie do realizacji projektu budowlanego zamiennego. Powołane okoliczności są natomiast brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, którą to decyzję inwestor już otrzymał. Wskazała także, iż instalacje znajdujące się w budynku nie wymagają specjalnego pozwolenia. Do pisma dołączyła nadto decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza, decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie emitowanego przez zakład do środowiska hałasu z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie obiektu. Dodatkowo uczestniczka postępowania nadesłała decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] mt umarzającą postępowanie w sprawie wstrzymania oddania do użytkowania instalacji technologicznej w zakładzie "A" Sp. z o.o. w C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji a także poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że dotknięte one są uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, aczkolwiek po części z przyczyn wykraczających poza zakres skargi. Zdaniem tut. Sądu obie decyzje naruszają bowiem art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a także art. 51 cytowanej powyżej ustawy Prawo budowlane. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności podnieść należy, iż podejmując jakiekolwiek postępowanie administracyjne organy administracji publicznej winny jednoznacznie ustalić i prawidłowo oznaczyć w decyzjach adresatów, do których przyszłe rozstrzygnięcie ma być kierowane. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 1 k.p.a. koniecznym składnikiem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej winno być oznaczenie jej adresata, a więc strony lub stron postępowania, do których praw bądź obowiązków odnosi się podjęte rozstrzygnięcie. Wskazać w tym miejscu należy, iż po myśli art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sposób szczególny możliwego adresata rozstrzygnięcia definiuje art. 52 ustawy Prawo budowlane stanowiący, iż to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy. Tylko i wyłącznie te zatem osoby mogą być, w zależności od okoliczności sprawy, adresatami wydanej na podstawie art. 51 decyzji, a choć art. 52 ustawy nie wymienia postanowień wydawanych w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane – także poprzedzającego decyzję tę postanowienia. Nie można bowiem przyjąć, że postanowienia te mogą być kierowane do węższej grupy osób, niż wskazana w art. 52 ustawy decyzja administracyjna – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2002 r. IV SA 2057/97, M.Prawn. 2002/21/965. Sąd stwierdza, iż stosownych ustaleń organy I i II instancji w trakcie prowadzonego przez siebie postępowania nie poczyniły, a tym samym kwestia poprawnego wskazania w decyzji jej adresata budzi wątpliwości zwłaszcza w obliczu widocznej w tej mierze niekonsekwencji orzekających w sprawie organów. I tak decyzja organu I instancji z dnia [...] r. zawierała nakaz adresowany do cyt. "M. M. właściciela A Sp. z o.o". Tym samym w pierwszej fazie postępowania przed organem I instancji organ ten uznał za inwestora M. M. pomimo, że pisma sąsiadów jednoznacznie wskazywały, iż w istocie zakład prowadzony jest przez M. i J. M., a decyzja z [...] r..zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania obiektu była adresowana tylko do J. M. i to jego właśnie wskazywała jako ówczesnego inwestora. Notabene osoba J. M. w ogóle nie była przedmiotem ustaleń organu I instancji i nie uczestniczył on w obecnym postępowaniu administracyjnym. Dodatkową niejasność wzbudza w odniesieniu do oznaczenia M. M. jako adresata decyzji pierwszoinstancyjnej określenie "właściciel A Sp. z o.o" podczas gdy spółka z ograniczoną odpowiedzialnością posiada osobowość prawną i jest samodzielnym podmiotem praw i zobowiązań, mogła zatem stanowić rzeczywistego inwestora (zwłaszcza, że jak wynika z projektu budowlanego zamiennego to właśnie spółka wystąpiła jako zleceniodawca przy jego zamówieniu). Określenie "M. M. właściciela A Sp. z o.o." czyni zatem niejasnym czy rzeczywistym adresatem wydanej decyzji jest M. M. czy też A Sp. z o.o czy też wreszcie oba te podmioty łącznie. Z kolei postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. oraz decyzja z dnia [...] r. wskazują jako adresata wyłącznie M. M. (już bez wzmianki o spółce). Odnosząc się natomiast do kwestii merytorycznych należy w tym miejscu w pierwszym rzędzie przypomnieć, iż decyzję z dnia [...] r. organ I instancji wydał (podobnie jak rozstrzygnięcie z dnia [...] r.) wskazując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdza, iż orzekające w sprawie organy co do zasady słusznie uznały, że w przedmiotowej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 51 ustawy Prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie zostało bowiem wszczęte w [...] r. tj. po wejściu w życie w dniu 31 maja 2004 r. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) wprowadzającej nowe brzmienie art. 71 oraz nowo dodany art. 71a, które to normy uregulowały tryb dokonywania zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz skutki dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. W myśl jednak art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej z 16 kwietnia 2004 r. nowego art. 71a ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie nowelizacji. W takich przypadkach stosować należy rozwiązania dotychczasowe. tj. zawarte w ustawie Prawo budowlane w brzmieniu określonym w tekście jednolitym opublikowanym w Dzienniku Ustaw 2003, Nr 207, poz. 2016, ze zmianami dokonanymi do czasu omawianej nowelizacji. Zgodnie z art. 71 ust. 3 zd. 1 ustawy Prawo budowlane w ówczesnym brzmieniu, znajdującym w niniejszej sprawie zastosowanie z uwagi na to, że zmiana sposobu użytkowania warsztatu ślusarskiego nastąpiła wg ustaleń organu I instancji roku 1993 r., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. Mylnie jednak zarówno organ I jak też II instancji uznały, że zawarte w art. 71 ust. 3 zd. 1 ustawy odwołanie nakazuje stosowanie całego art. 51 niezależnie od tego czy w danej sprawie jego zastosowanie jest adekwatne do okoliczności faktycznych. Niewłaściwe też, zdaniem Sądu, uznały że w konsekwencji wskazanego wyżej odesłania stosować należy art. 51 wyłącznie w brzmieniu sprzed nowelizacji z 31 maja 2004 r., bez uwzględnienia jego późniejszych zmian podczas gdy, jak się wydaje, wniosek taki z interpretacji norm przejściowych jednoznacznie nie wynika. Istota bowiem przyjętego w art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej z 16 kwietnia 2004 r. rozwiązania nie polegała na "zamrożeniu" wobec sprawców samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu całości stanu prawnego sprzed nowelizacji, a jedynie na rezygnacji ustawodawcy z karania według nowych zasad (obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej) osób, które przystąpiły do użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia lub bez wymaganego zgłoszenia przed datą wejścia w życie nowego art. 71a. Można sądzić, iż z tego właśnie względu, w odróżnieniu od art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej ustawę Prawo budowlane, ustęp 3 tegoż artykułu nie wprowadził generalnej zasady, iż w odniesieniu do określonych sytuacji i osób stosuje się przepisy dotychczasowe (tak jak ustawodawca uczynił to w stosunku do postępowań wszczętych i nie zakończonych) lecz wyraźnie wskazał, iż nie stosuje się jednego tylko spośród nowowprowadzanych, konkretnego przepisu (nowego art. 71a), tym samym jedynie w zakresie nim objętym wobec sprawców samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu dokonanej przed wejściem w życie nowelizacji stosować należy rozwiązania dotychczasowe (w tym art. 71 ust. 3 zd. 1 ustawy). Przy takiej interpretacji zważyć należałoby, że art. 51 ust. 7 ustawy (odnoszący się do innych sytuacji niż określone w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane) odsyła jedynie do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 a nie pkt 3 na podstawie, którego wydana została decyzja organu I instancji. Niezależnie jednak od kwestii interpretacji art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie powinien był w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania. Odnosi się on bowiem do skutków dokonania w trakcie wykonywanych robót budowlanych odstępstw od projektu budowlanego kiedy to sporządzenie projektu zamiennego jest celowe i uzasadnione. W niniejszej sprawie inwestor samowolnie zmienił natomiast sposób użytkowania wiele lat temu wybudowanego obiektu, którego przeznaczenie już w przeszłości było co najmniej raz zmieniane. Nie dopuścił się zatem odstępstwa od projektu budowlanego bądź udzielonego pozwolenia na budowę lecz zmienił w sposób istotny sposób użytkowania obiektu określony decyzją z dnia [...] r. kiedy to organ administracji publicznej zezwolił J. M. na zmianę użytkowania [...] na warsztat ślusarski i instalatorstwa gazowego. W konsekwencji zdaniem Sądu organ I instancji winien był na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia wszystkich tych dokumentów (w tym dokumentacji powykonawczej – por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 167/06, niepubl.) które w przypadku złożenia stosownego wniosku byłyby wymagane w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania zakładu ślusarskiego na taki w jaki obecnie jest użytkowany. Tylko wykonanie takich czynności zezwoliłoby bowiem orzekającym w sprawie organom na ocenę czy działalność polegająca – jak wynika z decyzji pierwszoinstancyjnej - na przetapianiu [...] i wytwarzaniu kształtowników i profili mosiężnych może być na przedmiotowej działce (jak twierdzi skarżąca w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej, w odległości 1 m od sąsiedniej parceli) w ogóle dopuszczalna. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą zarówno przepisy postępowania administracyjnego jak też prawa materialnego (art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane oraz art. 51 ustawy Prawo Budowlane), a wady te powodowały, iż organ drugoinstancyjny winien był w przewidzianym prawem trybie zakwestionować poprawność przedłożonego mu rozstrzygnięcia. W postępowaniu drugoinstancyjnym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł jednak wskazanych wyżej uchybień i utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. Sprawia to w konsekwencji, iż analogicznym naruszeniem prawa dotknięta jest także stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja drugoinstancyjna z dnia [...] r. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.