II SA/Gl 30/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę w kwestii wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku baru "A" położonego w M. przy ul. [...]. W skardze z dnia 21 grudnia 2015 r. E. S. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że realizacja przez inwestorów robót objętych pozwoleniem może doprowadzić do powstania nieodwracalnych lub też trudnych do odwrócenia następstw, ponieważ ewentualne uwzględnienie skargi skutkować będzie wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Po zakończeniu budowy, taka sytuacja wymagać będzie wszczęcia odrębnego postępowania zmierzającego do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Z uwagi na nakład środków, jak również czas trwania ewentualnych postępowań w tym zakresie, w ocenie pełnomocnika skarżącej, zasadne jest uniemożliwienie realizacji spornej inwestycji do czasu wydania wyroku w przedmiotowej sprawie. Wskazano także, że wybudowanie przedmiotowego budynku narazi skarżącą na uciążliwości związane z jego funkcjonowaniem, co uzasadnia stwierdzenie, że realizacja takiej inwestycji spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Zarówno organ jak i uczestnicy postępowania, pomimo takiej możliwości, nie ustosunkowali się do przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże sąd może na wniosek strony skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności jeżeli zaistnieją szczególne okoliczności uzasadniające takie orzeczenie, tj. gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uwzględnienie wniosku o udzielenie tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, co stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., jest zatem uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem, że spełniona została któraś z określonych powyżej przesłanek (okoliczności faktycznych o charakterze nadzwyczajnym). Okoliczności te Sąd winien ocenić zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu, mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Jak wynika z brzmienia przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. ustawodawca co prawda nie nałożył na stronę skarżącą obowiązku wykazania, iż zachodzą przewidziane nim przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu, to jednakże uprawdopodobnienie przez stronę skarżącą podstaw złożonego wniosku powinno być rozpatrywane w kategoriach podejmowania działań we własnym procesowym interesie (por. M. Bogusz, Glosa do przytoczonego wyżej postanowienia NSA, [w:] Gdańskie Studia Prawnicze. Przegląd orzecznictwa 2006 r., nr 1, poz. 1). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05 ([w:] OSS z 2005 r. nr 3, poz. 72) w razie złożenia wniosku o wstrzymanie rzeczą Sądu jest zbadać z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujące o wstrzymaniu, bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Tak więc biorąc w pierwszej kolejności pod rozwagę okoliczności badane z urzędu, a w szczególności uwzględniając przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia nie można pominąć, że stosownie do art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tego aktu, sąd może uzależnić od złożenia przez stronę skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora, co służy w konsekwencji ochronie interesu tego ostatniego. Brzmienie przywołanego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż ta, jaka mogłaby wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Wskazać należy, iż kaucja wyznaczona w trybie art. 35 a powołanej ustawy Prawo budowlane, w razie uwzględnienia skargi, podlega zwrotowi, zaś w przypadku oddalenia skargi, przeznaczana jest na zaspokojenie roszczeń inwestora, przy czym w zawisłej sprawie w związku z rozmiarem planowanego przedsięwzięcia, wysokość takiej kaucji byłaby znaczna. Oceniając w omówionym kontekście wniosek skarżącej, jak również fakt, iż nie zawiera on żadnych informacji, bądź konkretnych argumentów mogących uprawdopodobnić przesłanki z art. 61 § 1 p.p.s.a., a jedynie ogólne stwierdzenie, że wybudowanie budynku narazi skarżącą na uciążliwości związane z jego funkcjonowaniem, Sąd doszedł do przekonania, że sporne zamierzenie inwestycyjne nie powoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącej oraz po stronie uczestników postępowania. Zaskarżony akt nie rodzi też w ocenie Sądu trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć bowiem należy, iż nawet w wyniku wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a wówczas to inwestora, a nie skarżącą obciążać będą dodatkowe koszty przy ewentualnym rozebraniu przedmiotowej inwestycji. Podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogły stanowić także sformułowane zarzuty w zakresie wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania nie może być poprzedzone merytoryczną oceną zasadności skargi, albowiem takie działanie sądu, dokonywane w ramach posiedzenia niejawnego, oznaczałoby niedopuszczalną ocenę legalności zaskarżonego aktu sprowadzającą się do przedsądu. Na tym etapie postępowania Sąd nie jest bowiem upoważniony do rozstrzygania tej kwestii i z tego też względu nie może ona stanowić co do zasady (pomijając np.: ewentualne oczywiste przypadki wydania decyzji w warunkach nieważności) podstawy uwzględnienia wniosku o wstrzymanie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie przywołanego wyżej art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. postanowił orzec jak w sentencji.