II SA/Gl 30/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., o nr [...] Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2019 r., skierowanym do "A" , A.P. (dalej: "skarżąca") domagała się ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad 76-letnim ojcem M. P., legitymującym się od dnia [...] r. znacznym stopniem niepełnosprawności. Prezydent Miasta C. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104, art. 107, art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17, art. 20 ust. 2 i 3, art. 24a ust. 2 i 4, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: "ustawa") oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r. poz. 1497), odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem, bowiem daty powstania jego niepełnosprawności nie da się ustalić (pkt IV orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] r.), oraz pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka M. (ur. [...] r.) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z tego powodu nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b ustawy, jak również art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Pismem z dnia 24 września 2019 r. skarżąca złożyła odwołanie i zauważyła, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego po przekroczeniu wieku określonego w tym przepisie. Równocześnie podała, że ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem ojca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "organ II instancji"), decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazało, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności i już ta przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy jest wystarczająca by odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia, bez względu na ziszczenie się pozostałych przesłanek. Dodatkowo, orzekając na podstawie przepisów prawa nie można się kierować zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności i sprawiedliwości społecznej, w sytuacji nawet bardzo ciężkich okoliczności życiowych dotyczących rodziny (art. 6 k.p.a.). Pismem z dnia 2 grudnia 2019 r. skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję organu II instancji, w której wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowanie opieki nad ojcem. W jej uzasadnieniu powołała argumenty tożsame z przywołanymi w odwołaniu oraz poinformowała, że stan zdrowia jej matki nie pozwala na sprawowanie opieki nad ojcem. Zobowiązała się także do dostarczenia decyzji przyznającej niepełnosprawność matce, w chwili gdy zostanie ona wydana. Organ II instancji pismem z dnia 17 lutego 2020 r. złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i popierając je orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3539/18 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Skarżąca w piśmie z dnia 16 lipca 20201 r. poinformowała, że jej matka od dnia [...] r. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w oparciu o orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] r. (k. 28-29 akt sądowoadministracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności bądź też celowości oraz nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponadto, sąd, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu II instancji z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r., którą odmówiono przyznania skarżącej, która ma obecnie 52 lata świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu opieki nad chorym i pozostającym w związku małżeńskim jej ojcem. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy powołanej już wcześniej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111, w skrócie oznaczonej, jak dotychczas: "ustawa"). Na pełną aprobatę zasługuje stanowisko organu II instancji, uwzględniające wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, przywołany w odwołaniu i w skardze, że moment powstania u ojca skarżącej niepełnosprawności nie może stanowić negatywnej przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowami organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona w dorosłym życiu (w sprawie niniejszej ojciec skarżącej obecnie jest w wieku 77 lat). Aktualnie w tym zakresie ukształtowała się jednolita linia orzecznictwa sądów administracyjnych, przyjmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy, jako niemożność upatrywania w jego treści, przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18, czy 25 roku życia. Bezspornie ani organ I instancji, ani też organ II instancji nie zakwestionowały przytoczonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego okoliczności, dotyczących sprawowania przez nią stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem, czy też zakresu tej opieki. Z wywiadu środowiskowego z dnia [...] r. wynika, że skarżąca nie mieszka z ojcem i jego żoną, ale sprawuje nad nim opiekę i udziela wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, np. poprzez zapewnienie mu pomocy przy czynnościach higienicznych, jego ubieraniu, czy wspólnych spacerach. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że 76-letni ojciec od dnia [...] r. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, natomiast skarżąca z dniem [...] r. została na swój wniosek wykreślona z ewidencji osób bezrobotnych bez prawa do zasiłku, gdzie figurowała od dnia [...]r. W tym zakresie nie zostały poczynione żadne ustalenia, a więc czy skarżąca dokonała wykreślenia w celu opieki nad chorym ojcem, czy też z innych przyczyn, a to zważywszy na treść art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 6 ustawy. W oświadczeniu z dnia 28 sierpnia 2019 r., złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, skarżąca podaje, że jej matka ze względu na stan zdrowia nie może sprawować opieki nad mężem, natomiast jej siostra pracuje i z tego powodu nie może podjąć się opieki. Zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawienia praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie, w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu II instancji sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca jako córka chorego ojca nie może być osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego mimo, iż faktycznie się nim opiekuje, bowiem ojciec pozostaje w związku małżeńskim z obecnie 76-letnią żoną nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wyrażony w art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres obowiązków wynikających z art. 23 tego Kodeksu, dotyczących wzajemnej pomocy i współdziałania dla dobra rodziny, o czym wspomina się w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07. Konieczna stała się taka interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, który umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na swój stan zdrowia, czy też wiek nie może obiektywnie tej opieki wykonywać. Taka sytuacja może mieć miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skład orzekający uznał, że w postępowaniu administracyjnym nie zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, związane z podnoszonymi przez skarżącą przeszkodami do sprawowania obowiązku opieki nad ojcem przez jego współmałżonkę, matkę skarżącej. Doświadczenie życiowe wskazuje, że jest bardzo prawdopodobna opisana w skardze obiektywna niemożność w wypełnianiu przez 76-letnią matkę czynności opiekuńczo - pielęgnacyjnych wobec chorego i wymagającego stałej opieki męża. Dodatkowo z racji jej wieku nie można mówić o rezygnacji z pracy, ponieważ pobiera przysługującą jej na podstawie odrębnych przepisów emeryturę i już nie musi podejmować zatrudnienia w celu pozyskania środków utrzymania. Również z racji osiągniętego i ukończonego wieku 75 lat przysługuje jej dodatek pielęgnacyjny w wysokości 229,91- zł., przyznawany na podstawie art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 53), który tylko potwierdza, że sama wymaga wsparcia środowiskowego i z tego tytułu ma uprawnienie do wspomnianego dodatku. Sąd zwraca uwagę na stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3539/18 (CBOS), gdzie zauważono, że brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy niewątpliwie nasuwa pewne trudności interpretacyjne zwłaszcza przy zastosowaniu wykładni językowej obydwu tych norm. Norma zawarta w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy dotyczy innych osób niż wymienione w pkt 1-3 art.17 ust. 1, a więc innych niż matka i ojciec, opiekun faktyczny dziecka i osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tak więc, przepis ten może dotyczyć zarówno małżonka, jak i innych krewnych, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie literalnej wykładni omawianych przepisów jest, nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują inni członkowie rodzin, bowiem to na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłaby do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który obiektywnie nie może sprawować tej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność, bądź sam już takiej opieki wymaga (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy). Jakkolwiek przy takiej wykładni omawianych norm prawa, ustawodawca nie pozbawia generalnie prawa do świadczeń rodzinnych określonej grupy osób tylko ogranicza to prawo, przy czym jednak ograniczenia te, bez względu na to, czy są świadomym wyborem ustawodawcy, czy też wynikiem błędnej techniki legislacyjnej prowadzą do wniosków sprzecznych ze zdrowym rozsądkiem a przede wszystkim z zasadami państwa prawa. W tym stanie rzeczy, skoro celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zawodowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to uzasadnione staje się przyjęcie, że obecnie 76-letnia małżonka wymagającego opieki męża nie będzie zatrudniona, gdyż przysługuje jej prawo do emerytury, jak również nie może osobiście wykonywać opieki, gdyż nie jest do tego zdolna i sama jej wymaga. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji jest zobowiązany do uwzględnienia wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, co skutkuje naruszeniem prawa procesowego. Mając na uwadze poczynione powyżej rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), ust. 1 pkt 4, ust. 1a pkt 2 oraz ust. 6 ustawy, a także art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., orzekł jak w sentencji.