II SA/Gl 301/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2007 r. sprawy ze skarg A. B., E. D., J. K., A. P., Z. U., G. L., H. J., J. M. i J. M. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi Rada Gminy R. uchwałą nr [...] podjętą w dniu [...]r. na podstawie art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 i 3, art. 20 ust. 1, art. 34 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości R.. W § [...] ust. [...] tej uchwały, dla terenów oznaczonych symbolami KD, ustalono przeznaczenie: 1) podstawowe – tereny dróg publicznych, 2) dopuszczalne – urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z drogami, parkingi przyuliczne, ścieżki rowerowe, tereny zieleni. Natomiast w § [...] ust. [...] pkt [...] lit. [...]) uchwały, określono zasady zagospodarowania terenów dróg wraz ze wskaźnikami i parametrami dla dróg oznaczonych symbolem KDw – drogi wewnętrzne, ustalając, że projektowane drogi wewnętrzne stanowiące dojazd do terenów dopuszczonych do zabudowy jako drogi oznaczone [...]-[...] KDw, docelowo wymagane jest wydzielenie pasów drogowych o szerokości 8,0 – 12,0 m i budowa dróg. Nadto, w § [...] ust. [...]pkt [...]lit. [...]) uchwały, w zakresie ustaleń dotyczących zasad realizacji planu, przewidziano drogi projektowane – postulowane do wydzielenia, drogi wewnętrzne (oznaczone symbolami [...]-[...]KDw), zapewniające dojazd do projektowanych terenów budowlanych. Zgodnie zaś z § [...] pkt [...]uchwały, przez urządzenia infrastruktury technicznej, należy rozumieć drogi wewnętrzne oraz urządzenia i sieci uzbrojenia technicznego. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. [...]. z dnia [...]r. nr [...], poz. [...] i weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Pismem z dnia [...]r. A. P., G. L., J. K., Z. U., A. B., E. D., H. J., J. M. i J.M. wezwali Radę Gminy R. do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, iż nie wyrażają zgody na zabranie ich gruntów pod urządzenie drogi. W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy R. podjęła w dniu [...]r. uchwałę o podtrzymaniu stanowiska, zawartego w uchwale z dnia [...] r. Odpis powyższej uchwały doręczono w dniu [...]r. do rąk A. P.. W skargach do sądu administracyjnego (przesłanych organowi w dniu [...]r.), A. P., G. L., H. J., J. M., J. M., Z. U., A. B., E. D. i J. K., powołując się na bezskuteczność wezwania wnieśli o uchylenie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zarządzeń Rady Gminy w tym zakresie. W uzasadnieniu skarżący podali, że uchwała i zarządzenia naruszają ich interes prawny i faktyczny bowiem większość mieszkańców nigdy nie wyrażała zgody na zaprojektowaną drogę po ich posesjach jako równoległą do drogi E-[...]. Skarżący wyjaśnili, że wszystkie posesje mają wyjazd na ulicę A., a zaplanowana droga znacznie zmniejszy areał i tak małych działek, których wartość rynkowa i znaczenie gospodarcze, znacznie spadnie. Ich zdaniem, projektowana droga jest bezużyteczna i zbędna w tym miejscu. Wreszcie, skarżący zarzucili, iż organ gminy w tej kwestii oparł się na dokumencie, który nie został podpisany, a dołączona do niego lista 19 podpisów, nie dotyczy sprawy spornej drogi. W istocie nie wiadomo też, na jaki cel podpisy te zostały zebrane, a organ nie udostępnił do wglądu żadnych dokumentów w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Gmina R. wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniono, że spór dotyczy wyznaczenia w planie miejscowym drogi o symbolu [...]KDw o szerokościach w liniach rozgraniczających 8 m, przebiegającej równolegle do drogi krajowej DK-[...] i mającej służyć do obsługi komunikacji terenu dopuszczonego do zabudowy o symbolu [...],[...]. Podano, że zgodnie ze stanem istniejącym, pas terenu o głębokości ok. 40-60 m wzdłuż ulicy A. jest zabudowany zwartą zabudową mieszkaniową i zagrodową. Pas terenu o szerokości ok. 100-80 m, położony wzdłuż drogi krajowej, w przeważającej części jest niezabudowany, stanowi grunt rolny. Jednocześnie wzdłuż drogi krajowej na przedmiotowym terenie znajdują się uzbrojenia magistralne: gazociąg wysokoprężny (wzdłuż którego obowiązuje zakaz zabudowy) oraz kabel teletechniczny i kabel elektroenergetyczny. Istniejąca droga publiczna – ul. A., nie może być jednak przeznaczona do obsługi nowej zabudowy, gdyż sposób zagospodarowania większości nieruchomości nie pozwala na wytyczenie dojazdów wewnętrznych o odpowiedniej szerokości, a jednocześnie ulica ta jest bardzo wąska i brak możliwości jej poszerzenia. Zdaniem Gminy, sporządzony plan miejscowy powtarza zapisy poprzednio obowiązującego planu oraz jest zgodny ze Studium, a zapisy planu nie blokują możliwości wykorzystywania części nieruchomości nie dopuszczonych do zabudowy, w sposób zgodny z dotychczasowym wykorzystaniem oraz poprzednio obowiązującym przeznaczeniem terenu (§[...] uchwały). Odnosząc się do zarzutów skarżących, wyjaśniono zaś, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości na określone przeznaczenie terenu, w tym na realizację inwestycji celu publicznego, a zgoda taka będzie wymagana dopiero na etapie pozwolenia na budowę, a przy tym skargę na uchwałę podpisało jedynie część właścicieli gruntów, przeznaczonych do lokalizacji drogi. Wreszcie, uchwalenie planu miejscowego nie powoduje zmiany własności terenów, zaś interes właścicieli zabezpiecza przepis art. 36 ustawy, a wskutek uchwalenia planu, doszło do wzrostu wartości nieruchomości, gdyż dotychczasowe tereny rolne zostały dopuszczone do zabudowy. Ponadto, budowa drogi obsługującej faktycznie umożliwi zabudowę części terenów nie mających do tej pory możliwości obsługi komunikacyjnej od strony ulicy A., umożliwiając też podział nieruchomości na działki budowlane. Sporna droga została zaś wytyczona w pasie ochronnym wzdłuż istniejącego gazociągu oraz w pobliżu drogi krajowej. W związku z treścią odpowiedzi na skargę, w kolejnym piśmie procesowym skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko i podnieśli, że większość z nich jest rolnikami, a podział nieruchomości spowoduje utratę znaczenia gospodarczego działek wskutek oddzielenia budynków gospodarczych od pola ornego i spowoduje utrudnienie dojazdu do budynków inwentarskich. Obecnie istniejąca droga dojazdowa ma ograniczony ruch i jest wystarczająca dla mieszkańców. W toku rozprawy sądowej G. M. wyjaśniła, że skargę wniosła jako pełnomocnik J. M., który wystosował uprzednio do organu gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zaś skarżący J. M. jest jej synem, przy czym na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa omyłkowo wpisano imię "J." zamiast – "J.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie są uzasadnione. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż skarżący jako właściciele nieruchomości, położonych na terenie, objętym kwestionowanym zapisem planu miejscowego, są legitymowani do wniesienia skarg do sądu administracyjnego i dopełnili oni wymogu uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa oraz ich interesu prawnego. Stąd też skargi wniesione w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podlegały merytorycznemu rozpoznaniu. Jednakże skargi te nie mogły odnieść skutku, bowiem kwestionowana uchwała nie narusza prawa, a tylko w tym aspekcie podlegała kontroli sądowej. Aczkolwiek z mocy art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, jednak jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt ARN 48/93, OSN 1994/9/181, w planowaniu przestrzennym istnieje obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Przez interes publiczny w rozumieniu ustawy należy zaś rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 cyt. ustawy). Nadto, w planowaniu przestrzennym uwzględnia się ład przestrzenny, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Stąd też wyznaczenie w planie miejscowym nowych terenów budowlanych, dotychczas o przeznaczeniu rolnym, musiało się wiązać z wytyczeniem dojazdów w celu umożliwienia podziału na odrębne działki budowlane. Wszak działka budowlana musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 cyt. ustawy). Wyjaśnić też przyjdzie, iż w świetle art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, a za dostęp do takiej drogi uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej. Jak wynika z dokumentacji, dołączonej do odpowiedzi na skargę, nieruchomości skarżących położone są prostopadle do ulicy A. i ulicy B.. Jednak ulica B. jako droga krajowa zaliczona jest do dróg głównych. Stąd też wymagane jest ograniczenie lokalizacji nowych zjazdów z tej drogi, a na terenach przeznaczonych pod nową zabudowę wymagane jest zapewnienie dojazdu z innych dróg, niższych klas (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozp. Rady Ministrów z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – Dz. U. Nr 43, poz. 430). Oznacza to, ze ewentualny podział nieruchomości na działki budowlane uzależniony jest od zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, co w realiach niniejszej sprawy wymagałoby ustanowienia służebności drogowych o szerokościach wymaganych przepisami techniczno-budowlanymi. Pozostawienie na nieruchomościach skarżących pasa pod drogę wewnętrzną, równoległą do ul. B., co zresztą jest rozwiązaniem identycznym, jak w poprzednio obowiązującym planie miejscowym z [...]r., w którym teren ten jako rezerwa dla zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej wymagał pozostawienia pasa pod drogę gospodarczą, równoległą do drogi głównej, umożliwi zatem spełnienie warunków podziału, gdy idzie o dostęp do drogi publicznej z drogi wewnętrznej. Wyjaśnić jednak przyjdzie, iż wbrew stanowisku, zawartemu w odpowiedzi na skargę, droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej, a zatem jej realizacja nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosek taki wynika jednoznacznie z treści art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zaskarżona uchwała, mimo wadliwego poglądu w tym względzie, wynikającemu z odpowiedzi na skargę, nie narusza jednak ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z § [...] pkt [...] kwestionowanego aktu, droga wewnętrzna stanowi bowiem urządzenie infrastruktury technicznej. Na rysunku planu, tereny dróg publicznych, oznaczono symbolami: KDk, KDp, KDI, KDd, zaś drogi wewnętrzne – symbolem KDw. Sporny teren jako oznaczony symbolem [...]KDw (vide: załącznik nr[...]do odpowiedzi na skargę), nie został zatem przeznaczony pod drogę publiczną. Oznacza to, iż na tym terenie nie może być realizowana inwestycja celu publicznego. Nie jest więc dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości skarżących pod budowę drogi. Stąd też sprzeciw skarżących nie jest uzasadniony i bezprzedmiotowy, skoro bez ich zgody budowa drogi nie jest możliwa w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Przyjęte rozwiązanie planistyczne, a więc przeznaczenie pasa nieruchomości pod drogę wewnętrzną [...]KDw, w żaden sposób nie uniemożliwia bądź utrudnia korzystania z działek w dotychczasowy sposób. Wynika to jednoznacznie z treści §[...]zaskarżonej uchwały, określającego sposoby tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu. Zatem skarżący w praktyce mogą bez jakichkolwiek przeszkód wykorzystywać działki na cele rolne, z tym że na terenie projektowanej drogi wewnętrznej, nie jest możliwa budowa obiektów. Droga wewnętrzna wyznaczona została bowiem w pasie ochronnym wzdłuż istniejącego gazociągu. Nadto, w planie miejscowym wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy. Stąd też obawy skarżących co do zmniejszenia wartości ich nieruchomości i utrudnienia w sposobie rolnego wykorzystywania ich działek, są nieuzasadnione w świetle zapisów planu miejscowego, jak i powołanych ustaw o drogach publicznych oraz gospodarce nieruchomościami. Nie ma też prawnego znaczenia fakt, iż skarżący nie wyrazili zgody na przyjęte rozwiązanie planistyczne, aczkolwiek zauważyć przyjdzie, iż część mieszkańców ulicy A wyraziła aprobatę dla zaprojektowania drogi na tym terenie, co wynika z treści pisma skarżących z dnia [...]r. (k. [...]-[...]akt sądowych). Rozwiązanie planistyczne stanowi zatem próbę pogodzenia sprzecznych interesów mieszkańców i w żaden sposób nie pozbawia skarżących korzystania z ich gruntów w dotychczasowy sposób. Wreszcie, działając z urzędu sąd administracyjny nie stwierdził naruszenia procedury planistycznej, uregulowanej przepisem art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres planu miejscowego odpowiada też wymogom art. 15 tej ustawy. Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, co dotyczy spornego terenu o symbolu [...]KDw, podlegają bowiem określeniu w planie miejscowym. Stąd też nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia procedurze planistycznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).