II SA/Gl 306/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu "A" Spółka jawna w Z. od decyzji Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala sprzeciw. Prezydenta Miasta Z. decyzją z dnia [...] r., znak: [...] orzekł o: 1/ aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie roku zakończenia budowy budynku o powierzchni zabudowy 330 m2 położonego na działce nr 1, w Z. przy ul. [...], obręb [...] [...], oznaczonego www. ewidencji identyfikatorem [...] wprowadzając zamiast daty: [...]r. rok [...]r. 2/ umorzeniu postępowania administracyjnego w pozostałym zakresie (tj. pozostałych trzech budynków o powierzchniach zabudowy: 298 m2 , 148 m2 i 38 m2). Jak wyjaśnił w uzasadnieniu tej decyzji, zgodnie z informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, na działce nr 1 położonej w Z. przy ul. [...] usytuowanych jest pięć budynków, z czego dla czterech budynków o powierzchni zabudowy odpowiednio 298 m2 , 330 m2 , 148 m2 i 38 m2 data zakończenia budowy została określona jako [...]r. Podstawę wpisu stanowiła dokumentacja geodezyjna (nr [...]) zawierająca m. in. wykazy zmian danych ewidencyjnych opracowane przez geodetę uprawnionego W. S., przyjęta w dniu [...] r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (pzgik). Użytkownikiem wieczystym nieruchomości obejmującej działkę gruntu nr 1 oraz właścicielem budynków na niej usytuowanych jest "A" Spółka Jawna z siedzibą w Z.. Na skutek pism radcy prawnego K. B. z [...] r. i [...] r. reprezentującego R. B., który wraz z D. B. wystąpił przeciwko spółce " A" Spółka Jawna B. z powództwem o zapłatę, wskazujących, że zmiany danych ewidencyjnych roku zakończenia budowy ww. czterech budynków z roku [...] i [...] na rok [...] miały wpływ na wartość nieruchomości określoną przez biegłego sądowego - rzeczoznawcę majątkowego, organ ewidencyjny podjął czynności, które miały na celu ustalenie, czy przedmiotowe dane ewidencyjne są prawidłowe. W celu weryfikacji danych dotyczących roku zakończenia budowy ww. budynków organ ewidencyjny wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) o informacje co do daty powstania przedmiotowych budynków. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w piśmie z [...]r. (znak: [...]) stwierdził, że nie posiada danych określających rozpoczęcie, bądź zakończenie budowy przedmiotowych budynków. Z kolei dokumentacja z Archiwum Urzędu Miasta w Z. (sygnatura [...], [...], [...], [...], [...]- powołana w ww. operacie technicznym nr [...]), okazała się niejednoznaczna. W związku z powyższym organ I instancji na mocy art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego wszczął z dniem [...]r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie daty zakończenia ich budowy, jednocześnie informując o powyższym "A" Spółkę Jawną w Z.. Podstawę działania organu ewidencyjnego stanowił przepis art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ww. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu w przypadku wykrycia błędnych informacji. Organ ewidencyjny w toku przeprowadzonego postępowania zebrał szereg dodatkowych dokumentów na podstawie których ustalił, że nieruchomość położona w Z. przy ul. [...], oznaczona jako działka nr 1, dla której w Sądzie Rejonowym w Z. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], powstała z podziału działek nr 2, P 3, 4, 5 zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r., znak: [...]. Działka nr 5 powstała natomiast w [...]r. z działek nr 6 i 7. Nieruchomość gruntowa obejmująca działki nr 2, 3, 6 i 4 decyzją z dnia [...] r., znak: [...], została przekazana w zarząd "B" w Z., która to spółdzielnia zmieniła nazwę na "B" w Z.. Zgodnie z zarządzeniem nr l/Org/77 Ministra Przemysłu Maszynowego z dnia 22 stycznia 1977r. "B" w Z. została przejęta z dniem [...] r. przez "C", która z kolei zmieniła nazwę na "D". Decyzją z dnia [...]r. znak: [...] Wojewoda Katowicki stwierdził nabycie z dniem [...] r. przez "D" w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego działki nr 5, 3, 2 oraz 4 wraz z prawem własności następujących budynków i urządzeń: - budynku portierni o pow. zabudowy 12,6 m2, - budynku produkcyjnego o pow. zabudowy 742,5 m2, flM - magazynu nr 1 o pow. zabudowy 317,7 m , - magazynu nr 2 o pow. zabudowy 317,7 m2, - magazynu materiałów malarskich o pow. zabudowy 38,4 m2, - kotłowni o pow. zabudowy 140,9 m2, - kotłowni pomocniczej o pow. zabudowy 50 m2, - wiaty nr 1 o pow. zabudowy 34,2 m2, - wiaty nr 2 o pow. zabudowy 40,5 m2, - kanalizacji, - parkanu. W okresie między wojennym na terenie obecnej nieruchomości przy ul. [...] w Z. funkcjonowała cegielnia której zabudowania zostały uwidocznione na znajdujących się w aktach sprawy kopiach planów/map z [...]r., z [...]r., z [...] r. oraz kopii - wykonanej w Archiwum Państwowym w K. Oddział w G. - fragmentu mapy ówczesnej gminy [...] (obecnie dzielnicy [...] w Z.), z lat [...] XX wieku. Teren ówczesnej cegielni obejmował obszar znacznie przekraczający granicę obecnej działki nr 1, jak również działek nr 2, 3, 6 i 4 przekazanych w zarząd "B" w Z.. Od wymienionej na wstępie decyzji w części dotyczącej pkt. 1 odwołanie złożyła "A" Spółka Jawna, wskazując na jej wadliwość z następujących przyczyn: - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na tym, iż zebrane dowody pośrednie dają podstawę do zmiany daty zakończenia roku budowy. - naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 ustawy Kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieprzetłumaczeniu i pominięciu dokumentów w języku niemieckim z [...]r. - naruszenie przepisu art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dot. wykrycia błędnej informacji. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: ŚWINGiK), działając na podstawie art. 138 2 k.p.a. uchylił w całości ww. decyzję Prezydenta Miasta Z. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji zawarte w pkt 1 zaskarżonej decyzji. Przepis § 63 ust. 5 rozporządzenia MRRiB z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1034 ze zm.) dopuszcza możliwość określenia przybliżonej daty zakończenia budowy ustalonej na podstawie innych miarodajnych informacji, w przypadku gdy brak jest danych z rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych, prowadzonej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego. W tym stanie wykorzystanie przez organ I instancji innej miarodajnej informacji w odniesieniu do budynku nr [...] o pow. 330 m2 i wprowadzenie roku [...] jako RBB dla ww. budynku - ze względu na brak danych z administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego w zakresie roku zakończenia budowy - należy uznać za właściwe pod względem merytorycznym i prawnym. Odnośnie punktu 2, w ramach którego umorzono postępowanie w pozostałym zakresie ŚWINGiK zakwestionował stanowisko organu I instancji co do samej formy zakończenia sprawy. W jego ocenie postępowanie w tej części nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tj. Analiza całości zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego wskazuje, że z dokumentacji archiwalnej dostępnej dla geodety uprawnionego nie wynika w sposób jednoznaczny zasadność sporządzenia wykazów zmian co do roku zakończenia budowy tych budynków, natomiast geodeta uprawniony tak właśnie uznał i na tej podstawie w opracowaniu technicznym przyjętym w dniu [...]r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotychczasowy rok zakończenia budowy budynków zmienił z roku [...] i [...] na rok [...]. Tymczasem materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy wskazuje na liczne wątpliwości co do prawidłowości takiego rozwiązania. Przedmiot postępowania istnieje bowiem, budynki są posadowione na gruncie, natomiast brak dokumentu uzasadniającego aktualizację obecnie ujawnionych danych w zakresie roku budowy dla każdego z tych budynków oznacza, że nie stwierdzono, że dane te są błędne. Ten fakt nie przesądzał o bezprzedmiotowości postępowania, a jedynie o bezzasadności aktualizacji danych ewidencyjnych będących przedmiotem postępowania. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wtedy, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 §2 Kpa). Organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne, podczas gdy sprawa wymagała merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie przedmiotu postępowania. Konieczne jest zatem ponowne jej rozpatrzenie przez organ I instancji ze względu na konieczność zajęcia stanowiska wynikającego z oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem prawidłowości ujawnionych danych "RBB' dla budynków 1, 3 i 4. Oceniając odmienne zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy zgodnie z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. powinien uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy. W przypadku umorzenia postępowania przez organ I instancji rozstrzygnięcie organu II instancji nie jest możliwe, bowiem naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności postępowania wynikająca z art. 15 Kpa. W skardze z 7 lutego 2018 r. "A" Sp. j., reprezentowana przez pełnomocnika, podnosi zarzuty dotyczące: 1/ błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na przyjęciu, że w zakresie umorzonego decyzją Prezydenta Miasta Z. postępowania sprawa wymagała merytorycznego rozstrzygnięcia, podczas gdy organ I instancji nie znalazł podstaw do aktualizacji daty zakończenia budowy budynków poza jedynym przypadkiem, którego dotyczył merytoryczny pkt 1 decyzji, 2/ wydania decyzji z naruszeniem przepisu prawa procesowego tj. art. 139 k.p.a. poprzez podjęcie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości, podczas gdy Skarżący zaskarżył rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Z. w punkcie 1 decyzji tj. w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś nie kwestionował rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie, a zapadłe rozstrzygnięcie w sposób obiektywny powoduje pogorszenie sytuacji prawnej Skarżącego w porównaniu do decyzji I instancji, 3/ wydania decyzji z naruszeniem przepisu prawa procesowego tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy według treści uzasadnienia organ II instancji odmiennie niż organ I instancji ocenił materiał dowodowy, co powinno prowadzić do uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy bądź umorzenia postępowania, 4/ wydania decyzji z naruszeniem przepisu prawa procesowego tj. art. 136 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sytuacji, gdy Skarżący w odwołaniu wnosił o przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie poprzez przetłumaczenie i rozpatrzenie przedłożonych dokumentów urzędowych w języku niemieckim z [...]r., dotyczących budynku, którego dotyczy decyzja zmieniająca datę zakończenia budowy Skarżąca, wniosła uchylenie kwestionowanej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, uiszczonego wpisu w kwocie 200 zł, uiszczonej opłaty skarbowej w kwocie 34 zł. W odpowiedzi na skargę, po wcześniejszym wezwaniu Sądu, ŚWINGiK wniósł o jej oddalenie odsyłając do argumentów wskazanych w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Przedmiotem rozpoznania Sądu jest nowy środek zaskarżenia, różniący się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem, najogólniej rzecz ujmując, inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, będą istotnie zawężone do ustalenia okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.: czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Trzeba także zauważyć, że przedmiotowa sprawa, w której został wniesiony sprzeciw, ma nietypowy charakter z dwu zasadniczych przyczyn. Po pierwsze – rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej, uchylonej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., składało się z dwu części (różnych): w pkt. 1 orzeczono o aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie roku zakończenia budowy obiektu o pow. 330 m2 położonego na działce nr 1 w Z., zaś w pkt. 2 orzeczono o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie (odnośnie zakończenia budowy obiektów położonych na tej samej działce o pow. 298 m2, 148 m2 i 38 m2). Powstaje zatem pytanie, czy organ odwoławczy mógł uchylić decyzję I instancji w obu częściach, zwłaszcza z tej racji, że co do części 1 podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Z.. Po drugie – czy w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony jest możliwe (dopuszczalne) uchylenie pierwszoinstancyjnej decyzji umarzającej postępowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jeśli chodzi o pierwsza kwestię, to trzeba zauważyć, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości.....", traktując orzeczenie organu I instancji jako jedną "decyzję", nawet jeśli skład się ona z kilku rozstrzygnięć. Wobec tego zakwestionowanie w odwołaniu jedynie części decyzji (jednego z rozstrzygnięć w niej zawartych), nie ogranicza możliwości (nawet obowiązku) dokonania oceny całej decyzji i orzeczenia co do całości sprawy. Ustawodawca dopuszcza orzekanie przez organ odwoławczy co do części decyzji w przypadku określonym w art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., który może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Odnośnie kwestii drugiej, uchylenie pierwszoinstancyjnej decyzji umarzającej postępowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest możliwe i uzasadnione organ I instancji umarzając prowadzone przez siebie postępowanie nie zajmuje merytorycznego stanowiska w sprawie (nie wydaje decyzji merytorycznej). Orzekanie merytoryczne przez organ odwoławczy w takiej sytuacji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, która zawiera w sobie prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i załatwienia sprawy administracyjnej. "Jeżeli organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzemiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.)" (wyrok NSA z 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12, CBOSA). Decyzje merytoryczne rozstrzygające sprawę co do jej istoty i decyzje umarzające postępowanie są to dwa różne typy rozstrzygnięć administracyjnych, których nie można dowolnie używać w postępowaniu administracyjnym. Uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy), organ drugiej instancji zmienia materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej; ulega zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy (A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 179-180). Tym samym sprawa nie jest ponownie rozpatrzona merytorycznie ( w takim zakresie, jak sprawa prowadzona przez organ I instancji). Umarzając postępowanie, organ pierwszej instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej, i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Uchylając w takim wypadku decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, organ odwoławczy w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1313/98, "LEX" nr 48725). Organ odwoławczy przecież może przeprowadzić jedynie uzupełniające (w pewnym zakresie) postępowanie wyjaśniające - art. 136 K.p.a. Jeżeli zaś rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (obecnie: "a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"), powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1859/06, "LEX" nr 338621, wyrok NSA z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 51/08, "LEX" nr 509898). W tym stanie rzeczy sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.