II SA/Gl 307/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2022 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 listopada 2021 r. nr SKO.PS/41.5/1203/2021/15367 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego i przeprowadzeniu wymaganego postępowania, decyzją nr [...] z dnia 20 września 2021 r. Prezydent Miasta B. (dalej: organ, organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 104 oraz art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w wykonaniu art. 106 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 1, ust. 2, art. 7 pkt 4, pkt 5, pkt 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1876) przyznał J. B. (dalej: wnioskujący, strona, skarżący) zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności od dnia 1 września 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w kwocie 80zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja uzasadniona jest słusznym interesem skarżącego, stwierdzonym w toku postępowania, po spełnieniu warunków określonych w art. 39 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 oraz art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Odwołując się do art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej organ podkreślił, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że miejscowy Ośrodek opracował kryteria przyznawania zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 - 2023 wprowadzonego uchwałą Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia tego programu, które określają, że od miesiąca stycznia 2021r. osobie bez dochodu lub z dochodem nie przekraczającym kwoty 528 zł przyznaje zasiłek w wysokości 80 zł, a osobom przekraczającym tę kwotę a nie przekraczającym 150% kryterium dochodowego - zasiłek w wysokości 60zł miesięcznie. Dodał, że decyzji nadano rygor natychmiast wykonalności Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, skarżący, pismem z dnia 12 października 2021 r.. wniósł odwołanie, domagając się większej wnioskowanej pomocy. Podkreślił, że wielokrotnie wnioskował o przyznanie pomocy, która jest mu niezbędna zważywszy jego stan zdrowia oraz szczególne warunki - trwającą pandemię. Podniósł, iż organ odwołuje się do szczupłości środków finansowych, podczas gdy znajdują się środki na pomoc innym i to w wysokich kwotach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego zaskarżoną decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. nr SKO.PS/41.5/1203/2021/15367 orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium po analizie akt sprawy oraz odwołania strony stwierdziło, iż skarżona decyzja jest prawidłowa. Podniosło, że w myśl art. 3 wymienianej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zamierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W myśl ust. 3 tego przepisu rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a według ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Podkreślono, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przy czym mając na uwadze cel pomocy społecznej organ odwoławczy stwierdził, że dopiero wtedy, gdy osoby nie są w stanie samodzielnie pokonać trudności, możliwa jest pomoc ze strony państwa, której celem jest wsparcie w przezwyciężeniu trudności, a nie systematyczne zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, a wyznacznikami ustalenia wysokości tego zasiłku są z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek ma być przyznany, a z drugiej - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Warunki przyznania tego świadczenia określa art. 8 ustawy. Badając sytuację materialną wnioskodawcy organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że na jego dochód składają się przyznane świadczenia - tj. dodatek mieszkaniowy i energetyczny oraz zasiłek okresowy. W sumie dało to kwotę 398,15 zł, co nie przekracza kryterium dochodowego - dla osoby samotnie gospodarującej - wynoszący 701 zł, a nadto Strona legitymuje się też orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. W sumie potwierdzono więc trudną sytuację zdrowotną i materialną wnioskodawcy. Mając jednak na uwadze trudną sytuację osobistą i materialną strony uwzględniono także własne możliwości finansowe, liczbę innych osób wymagających pomocy. Na podstawie tych ustaleń organ zdecydował o przyznaniu stronie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 80zł miesięcznie. W ocenie Kolegium działanie to należy ocenić jako zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, nie naruszył norm postępowania administracyjnego a zaskarżona decyzja jest merytorycznie poprawna. Kolegium wskazało, że nie zasługiwały na uwzględnienie argumenty strony dotyczące innych spraw prowadzonych przez miejscowy ośrodek. Każda sprawa traktowana jest indywidualnie, a ograniczone środki finansowe nie pozwalają na przyznawanie pomocy na każdy zgłoszony cel w oczekiwanej wysokości. Trudna sytuacja finansowa miejscowego ośrodka stanowi przyczynę, ze względu na którą przyznano pomoc w formie zasiłku celowego w kwocie możliwej z uwagi na możliwości finansowe organu. . Nie godząc się ze stanowiskiem organu odwoławczego pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. skarżący złożył skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślił, że przyznana pomoc powinna być realna do sytuacji, skoro zachodzą przesłanki do jej przyznania. Powtórzył argumentację zaprezentowaną już w odwołaniu. Wskazując na swój stan zdrowia, podkreślił potrzebę dogrzania mieszkania oraz niezbędność wnioskowanej pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł o przywrócenie terminu do złożenia skargi, wskazując na wadliwe doręczenie kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił przywrócenia terminu do złożenia skargi, wskazując, iż przesyłka była prawidłowo awizowana, a skarżący nie obalił domniemania doręczenia awizowanej przesyłki. Jednak w wyniku złożonego przez skarżącego (pismem z dnia 16 maja 2022 r.) zażalenia, postanowieniem z dnia 5 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to postanowienie i odrzucił wniosek o przywrócenie terminu, wskazując w uzasadnieniu, iż w aktach sprawy brak jest informacji pozwalających na stwierdzenie, że dochowane zostały wymogi doręczenia w trybie art. 44 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co wyklucza możliwość uznania zaskarżonej decyzji za doręczoną w trybie doręczenia zastępczego, a wobec odebrania przez skarżącego tej decyzji w dniu 30 grudnia 2021 r. w siedzibie organu, należało uznać skargę z dnia 28 stycznia 2022 r. za złożoną w ustawowym terminie. Rozpoznając skargę posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z treścią art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Dokonując oceny zaskarżonej przez stronę decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji przyznającą skarżącemu pomocy finansową w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w okresie od 1 września 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. po 80 zł miesięcznie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268). Art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy przewiduje zasiłek celowy przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 omawianej ustawy, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł. Z ustaleń poczynionych przez organy, nie kwestionowanych przez skarżącego w odwołaniu ani w skardze wynika, że jego dochód nie przekracza wymienionego powyżej kryteriom dochodowego i wynosił w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku - 398,15zł. Podkreślić przy tym trzeba, że cały dochód skarżącego składa się z przyznanych mu świadczeń z pomocy społecznej, a mianowicie - zasiłku okresowego w wysokości 304zł oraz dodatków mieszkaniowego - w kwocie 82,06zł i energetycznego w kwocie - 12,09zł. Bezsporne więc w sprawie pozostaje, że skarżący spełnia kryterium dochodowe. Wyjaśnić jednak należy, że rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w tym przepisie określenie "może być przyznany", zamiast określenia "przyznaje się". Oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek celowy warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania czy przyznania wnioskowanego świadczenia w oczekiwanej wysokości. Przyznanie wnioskowanego świadczenia, uzależnione jest od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Organ musi przy tym uwzględniać, prowadząc przemyślaną politykę społeczną, wysokość i częstotliwość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących. Tylko takie bowiem postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, tzn. przy rodzaju, formie i rozmiarze świadczenia uwzględniać te potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna opiera się na zasadzie pomocniczości. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z wymienionych przepisów wynika swoiste ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej, które winno sprowadzać się jedynie do pomocy w staraniach osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować takim osobom stałego źródła utrzymania. Wniosek skarżącego dotyczył przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Prowadząc politykę rozdziału posiadanych środków pomiędzy potrzebujących dla większej przejrzystości miejscowy Ośrodek opracował kryteria przyznawania zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019- 2023. Od stycznia 2021 r. według przyjętych kryteriów osobie bez dochodu lub z dochodem nie przekraczającym kwoty 528 zł przyznaje się zasiłek w wysokości 80zł miesięcznie, a osobom przekraczającym tę kwotę ale nie przekraczającym 150% kryterium dochodowego - zasiłek ten przyznawany jest w wysokości 60zł miesięcznie. Z uwagi na powyższe, skarżący posiadając dochód w przedziale do 528zł na osobę - prawidłowo otrzymał zasiłek celowy na żywność lub posiłek w wysokości 80zł miesięcznie. Przyznając świadczenie w formie zasiłku celowego, jak wspomniano powyżej, organ pomocy społecznej działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie ustawowych kryteriów uzyskania pomocy, nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana lub że zostanie przyznana w oczekiwanej przez skarżącego wysokości. Innymi słowy spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 283/18, LEX nr 2541230). Z kolei kontrola sądowa decyzji uznaniowych sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc - o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie - Sąd nie może kwestionować słuszności decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie powyższe wymogi zachowały, a podjęte w sprawie rozstrzygnięcie znajduje oparcie w przytoczonych powyżej przepisach ustawy o pomocy społecznej i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Organy poczyniły niezbędne ustalenia co do sytuacji życiowej skarżącego, w świetle których jest on osobą prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe. Organy uwzględniły sytuację finansową skarżącego. Z akt postępowania wynika, że skarżący objęty jest stałą opieką ze strony miejscowego ośrodka. W ramach prowadzonego postępowania organ, oprócz kwestionowanej decyzji wydał nadto decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek celowy na zakup opału w sezonie grzewczym 2021/2022. W tym miejscu podkreślić należy, że w świetle art. 2 ustawy o pomocy społecznej zasadniczym celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych uprawnionych, przy równoczesnym umożliwieniu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których uprawnione osoby i rodziny nie są w stanie pokonać przy użyciu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wsparcie osoby w samodzielnych wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1 tej ustawy). Jednocześnie w myśl ust. 4 tego przepisu potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 4 omawianej ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Sytuacja skarżącego nie jest bynajmniej łatwa. Jednak świadczenia z pomocy społecznej stanowią formę wspomożenia osób w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji w jakiej się znalazły i mają jedynie charakter pomocniczy. Jednocześnie ośrodek pomocy ma ograniczone możliwości finansowe, co jest faktem powszechnie znanym. Skarżący nie został pozbawiony pomocy, bowiem otrzymał środki finansowe na zgłoszoną potrzebę w wysokości przyjętej dla tego typu świadczeń, możliwej dla finansów miejscowego ośrodka, tzn. przy uwzględnieniu poziomu środków finansowych jakimi organ dysponował, sytuacji skarżącego oraz potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc. Nie można bowiem pomijać tego, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona. Zatem w tak wyznaczonych granicach mogą i muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/2006, z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07, z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2502/18). W sytuacji ograniczonych środków przeznaczanych na cele pomocy społecznej i stale wzrastającej liczby osób ubiegających się o jej uzyskanie, konieczne jest stworzenie gradacji potrzeb tych osób i powiązanie jej z możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej. Podnieść też w tym miejscu należy, że skarżący nie może zakładać, iż środki z pomocy społecznej winny być mu każdorazowo przyznawane czy stanowić dla niego źródło stałego finansowego wsparcia. Nawet przy wielokrotnych podaniach o pomoc, organ zawsze musi indywidualnie i dogłębnie badać sytuację wnioskodawcy, a ten nie może oczekiwać obligatoryjnego i każdorazowego wsparcia finansowego w oczekiwanej formie i wysokości. W ocenie Sądu z akt administracyjnych wynika, że postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały natomiast wystarczająco uzasadnione w decyzjach. Mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego zostały także należycie zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. W związku z powyższym brak podstaw do tego, aby przyjąć, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego, a także aby naruszyły normy prawne wynikające z przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.