II SA/Gl 31/05

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant st. sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006r . sprawy ze skargi A. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku. II SA/GL 31/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 54 ust. 1 , art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z poźn. zm.), art. 90 pkt 9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. – zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej, w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1998r., Nr 106, poz.668), art. 4 ust. 1 zd. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. – o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 1998r., Nr 91, poz.578) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zgłosił sprzeciw w sprawie wydania A. L., pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo – mieszkalnego przy ul. A w B., zrealizowanego niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz użytkowanego jako lokal gastronomiczny przed zawiadomieniem o zakończeniu robót i uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie. Decyzja niniejsza została wydana na skutek wniosku inwestora z dnia [...] 2004 r. , którym zwrócił się o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powyżej wskazanego budynku podając jako aktualny sposób użytkowania, pomieszczenia gospodarczo – mieszkalne. W związku z faktem, że A. L. nadal widnieje w ewidencji działalności gospodarczej w zakresie między innymi działalności gospodarczej (kawiarnia) organ nadzoru budowlanego złożył wniosek o przeprowadzenie kontroli sanitarno – higienicznej w celu potwierdzenia aktualnego sposobu użytkowania. W dniu [...] 2004 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny poinformował o uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli. W wyniku ponownie przeprowadzonych w dniu [...] 2004 r. oględzin stwierdzono, iż przedmiotowy budynek składa się z sali z barkiem gastronomicznym, dwóch pomieszczeń WC (damski i męski), kuchni oraz magazynu. Magazyn oraz pomieszczenia WC zlokalizowane są w dobudowanej części mieszkalnej. Ponadto budynek wyposażony jest w stoły, blaty robocze, urządzenia chłodnicze i grzewcze. W kuchni znajdują się dwa punkty ujęcia wody. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że przedmiotowy lokal ma znamiona lokalu gastronomicznego, a inwestor nie przedłożył dokumentacji określającej nowy, zgłoszony przez inwestora sposób użytkowania budynku, określony jako gospodarczo mieszkalny. W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przytoczył wcześniejsze poczynania inwestora wskazując, iż w dniu [...] 2004 r. A. L. poinformował organ nadzoru budowlanego o rezygnacji przekształcenia przedmiotowego budynku na lokal gastronomiczny nie określając jaki będzie rzeczywisty sposób użytkowania lokalu, jak również nie przedłożył dokumentów wymaganych w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zgłosił sprzeciw w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo – magazynowego usytuowanego przy ul. A w B. oraz użytkowanego jako lokal gastronomiczny przed zawiadomieniem o zakończeniu robót i uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie. Od powyższej decyzji z dnia [...] r., Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zgłaszającej sprzeciw w sprawie wydania A. L., pozwolenia na użytkowanie budynku jako gospodarczo – mieszkalnego przy ul. A w B., zrealizowanego niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz użytkowanego jako lokal gastronomiczny przed zawiadomieniem o zakończeniu robót i uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie odwołanie wniósł A. L.. Odwołujący się zarzucił organowi I instancji, że prowadząc postępowanie dopuścił się szeregu uchybień i błędów. Podniósł w pierwszej kolejności, iż wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie złożył w dniu [...] 2004 r. Z uwagi na upływ ustawowego terminu 30 dni, w którym nie otrzymał żadnej korespondencji od organu nadzoru budowlanego potraktował swój wniosek jako rozpatrzony pozytywnie. Dopiero w dniu [...] 2004 r. został poinformowany o konieczności przeprowadzenia oględzin obiektu, które odbyły się [...] 2004 roku. W dniu [...] 2004 roku A. L. otrzymał zawiadomienie z dnia [...] o wszczęciu postępowania na skutek jego wniosku z dnia [...] 2004 roku z dniem [...] 2004 roku wraz z decyzją kończącą postępowanie I instancji. Skarżący wskazując na powyższe podniósł, iż został pozbawiony przysługującego mu prawa składania wyjaśnień, wniosków i zastrzeżeń. Nie zgodził się również ze stanowiskiem organu, jakoby nie określił sposobu użytkowania lokalu. Wniosek z dnia [...] 2005 r. wyraźnie określał charakter użytkowania. Odrzucając zarzut nie złożenia pełnej dokumentacji, skarżący podniósł, iż obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było poinformowanie go o brakach i wyznaczenie terminu do ich uzupełnienia. Ponadto skarżący, zaznaczył, iż poza działalnością gastronomiczną, w ewidencji działalności widnieje jeszcze wiele określeń przedmiotu jego działalności, których obecnie nie wykonuje. W kwestii uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, A. L. podniósł, iż nikt nie powiadomił go o pierwszym terminie jej przeprowadzenia. Ustosunkowując się do zarzutów uzasadnienia skarżonej decyzji odnoszących się do wyposażenia przedmiotowego obiektu, A. L. zaznaczył, iż ustawa Prawo budowlane z 1994 roku nie ogranicza tej kwestii . Skarżący wskazał, iż jego wniosek z dnia [...] 2004 r. był drugim z kolei. Pierwszy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie złożył w [...] 2003 r. Zdaniem skarżącego organ nadzoru budowlanego chce go zmusić do odbioru obiektu z przeznaczeniem dla gastronomi powołując się na decyzję Urzędu Miejskiego z dnia [...] r., na mocy której otrzymał zgodę na przekwalifikowanie obiektu na kawiarnie. Przyznając, że planował rozwój takiej działalności, inwestor oświadczył, iż jednak z niej zrezygnował. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz 1071 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z poźn. zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie sprawdzające, przeprowadzone przez organ I instancji wykazało, że stan zastany w pomieszczeniach przedmiotowego obiektu nie odpowiada stanowi zgłoszonemu we wniosku. Przeprowadzona kontrola wykazała, że obiekt ma znamiona lokalu o charakterze gastronomicznym. Przewlekłość postępowania spowodowana jest zdaniem organu II instancji składaniem przez inwestora kolejnych wniosków o wydanie decyzji o pozwoleniu użytkowania przedmiotowego budynku. Drobne błędy wskazane przez skarżącego, które wystąpiły w postępowaniu administracyjnym nie spowodowały zdaniem organu odwoławczego wadliwości zaskarżonej decyzji. To skarżący na własny koszt i na własne ryzyko zrealizował przedmiotowy obiekt niezgodnie z pozwoleniem na budowę i to jego obowiązkiem jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami. Wobec powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił zarzutów skarżącego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł pełnomocnik A. L.– adwokat T. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę prawa materialnego przez naruszenie art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 79 § 1 i 2 , 81 w związku z art. 9 i 10 k.p.a., a w szczególności nie zachowanie 7 dniowego terminu do zawiadomienia o przeprowadzenie oględzin nieruchomości oraz pozbawienie skarżącego prawa wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Powyżej wskazane naruszenia zdaniem pełnomocnika skarżącego, miały wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi adwokat T. S. podniósł, iż zgodnie z art. 54 ust 1 Prawa budowlanego organ, któremu zgłoszono zakończenie budowy może zgłosić sprzeciw w przedmiocie przystąpienia do użytkowania, w terminie 14 dni. Zdaniem pełnomocnika skarżącego termin ten odnosi się do wszystkich sytuacji określonych przepisami art. 55 i art. 57 powyżej powołanej ustawy. Stąd też, w przedmiotowej sprawie, przekroczenie tego terminu o 63 dni było dowolnym ustaleniem, dokonanym przez organy nadzoru budowlanego terminu mającego charakter ustawowy. Ponadto w niniejszej sprawie, skarżący pozbawiony został możliwości czynnego udziału w postępowaniu przez uniemożliwienie mu składania wniosków dowodowych, uzupełnienie materiału dowodowego i zapoznanie się z nim, co zostało potwierdzone doręczeniem decyzji organu I instancji wraz z zawiadomieniem o wszczęci postępowania . Pełnomocnik skarżącego, zarzucił również, iż organ II instancji nie przytoczył w uzasadnieniu stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania i nie uargumentował swojego stanowiska w tej sprawie, a ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że są to drobne uchybienia nie mające wpływu na rozstrzygnięcie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej jej decyzji. Wniosek A. L. z dnia [...] 2004 roku w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo – mieszkalnego przy ul. A w B., zrealizowanego niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz użytkowanego jako lokal gastronomiczny przed zawiadomieniem o zakończeniu robót i uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie zainicjował nowe postępowanie administracyjne zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. z dniem doręczenia organowi administracji publicznej żądania. Okoliczność powyższą potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w zawiadomieniu w wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] 2004 roku informując A. L. o wszczęci na jego wniosek z [...] 2004 roku postępowania z dniem [...] roku. Decyzja administracyjna organu I instancji wydana została w dniu [...] roku w oparciu o rat 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku w brzmieniu : Art. 54. 1. Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Zmiana przepisów prawa w zakresie omawianego artykułu miała miejsce z dniem 11 lipca 2003 roku na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) z tym, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej , a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 ustawy. W sprawie miał więc zastosowanie termin 14 dniowy na zgłoszenie sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego. Po bezskutecznym upływie tego terminu organ nadzoru budowlanego I instancji nie był uprawniony do wydania decyzji z dnia [...] roku zgłaszającej sprzeciw, wydając taką decyzję naruszył przepis prawa materialnego - art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. . Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 11 grudnia 2002 roku w sprawie NSA II SA/Kr 965/02 ONSA 2003/4/147 z glosą aprobująca W.: Taras OSP 2003/11/139 wypowiedział w tezie wyroku pogląd iż ,, Termin dla zgłoszenia przez organ sprzeciwu, określony w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), obejmuje także doręczenie decyzji stronie,, . W uzasadnieniu przywołanego wyroku NSA argumentuje : ,, Upływ terminu określonego w art. 54 ust. 1 oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Istotne zatem jest ustalenie, co w istocie oznacza wydanie decyzji czy też "zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji" w rozumieniu art. 54 ust. 1 prawa budowlanego. Taka decyzja, jak każda decyzja administracyjna, jest aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Zawiera oświadczenie woli organu o zakazie dokonania czynności generalnie dozwolonej. Dopiero ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznania się z jego treścią kończy proces decyzyjny. Sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem o zakończeniu budowy, jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią oznaczającą zakaz przystąpienia do użytkowania, przy czym ta negatywna wypowiedź przybiera formę decyzji. Nie można uznać za już załatwioną w rozumieniu art. 104 k.p.a. sprawy, w której decyzja została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi art. 107 § 1 k.p.a., ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków: ani organ, ani strona nie są nią związani. Jest zaś rzeczą oczywistą, że w art. 54 ust. 1 prawa budowlanego określony jest termin do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Trzeba zatem stwierdzić, że decyzję, której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 54 ust. 1 prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., należy uznać za wydaną (a więc i sprzeciw za zgłoszony) z dniem doręczenia jej stronie. W niniejszej sprawie decyzja została bezspornie doręczona skarżącej po upływie terminu 14 dni od zawiadomienia. Sprawa ta zatem nie została załatwiona w przepisanym ustawą terminie,,. W sprawie doszło również do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący pozbawiony został możliwości czynnego udziału w postępowaniu przez uniemożliwienie mu składania wniosków dowodowych, uzupełnienie materiału dowodowego i zapoznanie się z nim, co zostało potwierdzone doręczeniem decyzji organu I instancji wraz z zawiadomieniem o wszczęci postępowania. Nie można również podzielić poglądów organu II instancji, iż w toku postępowania przed organem I instancji doszło jedynie do drobnych uchybień nie rzutujących na treść rozstrzygnięcia, zaś samo stwierdzenie organu odwoławczego w tym zakresie nie zostało również uzasadnione pod względem prawnym. Z uwagi na powyższe zostały naruszone, w ocenie Sądu zasady postępowania wyrażone art. art. 7, 8, 9, 10 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego a więc istotnych okoliczności sprawy, pominięcie materiału dowodowego i uniemożliwienie brania stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Stanowi to, obok naruszenia prawa materialnego takie naruszenie prawa i przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ ma wynik sprawy. Nie do przyjęcia jest również uzasadnienie zaskarżonych decyzji, gdzie organy I i II instancji nie wyjaśniły motywów swego rozstrzygnięcia, oraz nie przedstawiły uzasadnienia prawnego swych decyzji. Taki sposób uzasadnienia decyzji przeczy wszelkim wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie art. 107 k.p.a. stanowi takie naruszenie procedury, które również obok powołanych wcześniej naruszeń prawa procesowego skutkować musi uchyleniem zaskarżonych decyzji.. Na marginesie jedynie powyższych rozważań, należy zauważyć, że mimo uzyskania przez skarżącego korzystnego rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej nie oznacza to, że automatycznie A. L. uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektu położonego przy ul. A w B., gdyż może być prowadzone w tej sprawie inne jeszcze postępowanie np. w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego z 1994 roku z uwagi na wybudowanie obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. (Dz. U.Nr 153, poz. 1271 z póż. zm.)