II SA/Gl 31/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi G. O.-W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., działając na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nałożył na G. O.W. obowiązek rozbiórki wybudowanego ogrodzenia wykonanego z elementów prefabrykowanych i siatki stalowej na działkach nr 2500, km. 14 i 2196, km. w D.. Decyzja powyższa zawierała prawidłowe pouczenie o dopuszczalności wniesienia odwołania oraz terminie i sposobie jego wniesienia. Została ona doręczona G. O.W. w dniu 1 października 2014 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. W dniu 16 października 2014 r. G. O. złożyła osobiście w siedzibie organu I instancji odwołanie od ww. decyzji. Jednocześnie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jest chora i od sierpnia nieprzerwanie przebywa na zwolnieniu lekarskim. Leki, które bierze utrudniają jej koncentrację, a każda czynność zajmuje jej więcej czasu. Dalej wyjaśniła, że w dniu 15 października 2014 r. jej syn miał złożyć odwołanie, jednakże nie mógł się zwolnić się w pracy. Wrócił dopiero w późnych godzinach wieczornych i pojechał do jedynego, czynnego o tej porze urzędu pocztowego w K. Na miejscu okazało się jednak, że syn nie ma wystarczających pieniędzy by opłacić list polecony za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W związku z powyższym wrócił do domu po pieniądze, jednakże nie zdążył ponownie dojechać do urzędu pocztowego przed jego zamknięciem. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej [...]WINB), działając na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – zwanej dalej kpa) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia uznał, że uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania było zawinione. Podkreślił, że wnioskująca zapoznała się z treścią decyzji w dniu jej doręczenia, tj. w dniu 1 października 2014 r., a więc była świadoma biegnącego terminu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że nie można przyjmować mechanicznie choroby za przesłankę do przywrócenia terminu. Przede wszystkim wnioskująca nie wykazała w żaden sposób, że rzeczywiście była chora mimo, iż ciążył na niej taki obowiązek. Dalej organ uznał za mało prawdopodobne, że dorosły pracujący syn nie posiadał wystarczających środków na wysłanie listu poleconego. Jednakże nawet gdyby przyjąć powyższe za faktycznie zaistniałe, to zdaniem [...]WINB na wnioskującej spoczywał obowiązek wyposażenia syna w niezbędne środki pozwalające na nadanie odwołania w placówce pocztowej, a zaniedbanie dokonania tej czynności, świadczy o braku dochowania należytej staranności po jej stronie. Dodatkowo wskazał, że skarżąca miała 14 dni na złożenie odwołania, decydując się na jego złożenie w ostatnim dniu ustawowego terminu musiała mieć zatem na uwadze fakt, że mogą wystąpić okoliczności, które uniemożliwią jego prawidłowe złożenie, a co za tym idzie doprowadzą do uchybienia terminu. Organ zwrócił również uwagę, że ustawodawca nie obarczył nadania pisma wymogiem nadania go w formie listu poleconego, a zatem zdaniem organu opisane we wniosku okoliczności pozostają bez znaczenia na gruncie przedmiotowej sprawy. W konsekwencji organ uznał, że strona nie dochowała należytej staranności do zachowania ustawowego terminu, w związku z powyższym należało odmówić jego przywrócenia. Kolejnym postanowieniem z tej samej daty, [...]WINB działając na podstawie art. 134 kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W jednym piśmie z dnia [...]r. G. O.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na obydwa postanowienia organu II instancji. Z uwagi na to, że skarga dotyczyła dwóch postanowień organu odwoławczego Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarządził rozdzielenie skarg wniesionych jednym pismem i zarejestrowanie ich pod dwiema sygnaturami. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W skardze podniesione zostały liczne argumenty kwestionujące zasadność decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę. Skarżąca podniosła również, że nie składała osobiście odwołania w siedzibie PINB w D., odwołanie to złożył jej syn oraz matka skarżącej – G. O.. Dalej wskazała, że nie wiedziała, iż pisma urzędowe można wysyłać drogą elektroniczną, poza tym w żadnym piśmie zarówno organu I, jak i II instancji nie podano jej takiego adresu. Skarżąca oświadczyła, że chorowała od 4 sierpnia 2014 r. do 3 listopada 2014 r., a problemy ze zdrowiem ma od 2008 r., tj. od czasu ostatniej ciąży. Ma uszkodzony kręgosłup na odcinku lędźwiowym i szyjnym i ból nie pozwala jej normalnie funkcjonować, może chodzić jedynie na krótkich odcinkach, wobec czego syn podwozi ją do pracy. Dodatkowo przedstawiła swoją trudną sytuację rodzinną i finansową. Skarżąca wyjaśniła nadto, że w dniu 15 października 2015 r. przygotowała odwołanie, które wydrukowała jej córka. Odwołanie to miał natomiast wysłać drogą pocztową jej syn po powrocie z pracy. Niestety syn wrócił późno z pracy, a kiedy udał się do urzędu pocztowego okazało się, że nie ma wystarczających pieniędzy na wysłanie listu. Wrócił ponownie do domu po pieniądze, jednakże nie zdążył dojechać z powrotem do urzędu pocztowego. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazał, że skoro skarżąca posłużyła się w dniu 15 października 2014 r. córką do załatwienia kwestii związanej z drukowaniem odwołania, to mogła także za pomocą tejże córki złożyć w tym dniu odwołanie, zachowując tym samym ustawowy termin. Zdaniem organu odwoławczego okoliczności wskazane w skardze potwierdzając tylko zawinienie skarżącej w uchybieniu terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, a tylko pod tym względem podlega ono kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r., poz. 27ze zm.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] odmawiające skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Podstawę prawną ww. rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 58 i 59 kpa. Z uwagi na kierunek rozważań sądu znaczenie ma głównie art. 58 kpa. Zgodnie z tym przepisem w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Z powyższego przepisu wynikają aż cztery przesłanki przywrócenia terminu, a organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, tylko wtedy, gdy zostaną one spełnione łącznie to jest, gdy: 1) wniesiony zostanie przez zainteresowanego wniosek (prośba) o przywrócenie terminu, 2) dochowany zostanie siedmiodniowy termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, 3) uprawdopodobniony zostanie przez osobę zainteresowaną brak jej winy, 4) dopełniona zostanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu ta czynność, dla której był ustanowiony termin. Niespełnienie choć jednej z tych przesłanek uniemożliwia organowi przywrócenie terminu. W rozpoznawanej sprawie, co niewadliwie zdaniem sądu ustalił organ administracji, nie została spełniona trzecia z powyżej wymienionych przesłanek, a mianowicie skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez jej winy. Rozważając kwestię zaistnienia tej przesłanki warto wskazać, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku wiąże się z obowiązkiem strony dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W konsekwencji, o braku winy można mówić tylko w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku oraz należytej staranności (tak m.in. B. Adamiak w Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.B. Beck Warszawa 2008). W ocenie sądu wskazane we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności nie dają podstaw do uznania, iż skarżąca nie ponosi winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Podkreślić należy bowiem, iż brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się przykładowo przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą powódź, pożar. Inne okoliczności, nawet takie jak zwolnienie lekarskie od pracy czy wyjazd z miejsca zamieszkania nie uprawdopodabniają przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej. Okoliczności te nie wykluczają bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę (np. sporządzenia odwołania) i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez inną osobę (vide: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009 r., II OSK 1162/08, dostępny na str. nsa.gov.pl; B. Adamiak, jw., s. 283). O braku winy można więc mówić tyko w tym przypadku, gdy strona w celu dochowania terminu zmuszona byłaby do podjęcia nadzwyczajnego wysiłku, przykładowo zagrażającego jej zdrowiu lub życiu albo narażającego ją na poważne straty. Żadna z tych sytuacji nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy, że choroba może uzasadniać przywrócenie terminu, ale tylko w sytuacji gdy jest nagła bądź uniemożliwia stronie dokonanie czynności nawet przy pomocy innych osób. Natomiast przewlekła choroba nie stanowi nagłej przeszkody uniemożliwiającej dokonanie czynności w terminie (tak np. wyrok z 22 maja 1997 r., sygn. akt SA/Sz 630/96, LEX nr 30784; wyrok z 29 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 101/96, LEX nr 30857; wyrok z 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 66/06, wyrok z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 277/13, dostępne na str. nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, iż skarżąca nie uprawdopodobniła w żaden sposób, że w terminie do wniesienia odwołania była chora w stopniu uniemożliwiającym złożenie odwołania, w tym celu nie przedłożyła żadnego zaświadczenia lekarskiego. W skardze podaje, że jej choroba trwała od dnia 4 sierpnia 2014 r. do 3 listopada 2014 r. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych sprawy, a mianowicie z protokołu z przesłuchania stron, skarżąca w trakcie trwania choroby stawiła się osobiście w siedzibie organu I instancji w dniu 8 sierpnia 2014 r. i zapoznała się z aktami sprawy. Przede wszystkim jednak skarżąca do wniesienia odwołania mogła posłużyć się pomocą domownika – jej dorosłego syna, bądź też skorzystać z pomocy matki, która zresztą wraz z synem złożyła w jej imieniu odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skarżąca posłużyła się w tym celu swoim synem, jednakże nie dochowała należytej staranności i nie wyposażyła syna w odpowiednie środki pieniężne na wysłanie przesyłki listem poleconym mimo, że to na niej ciążył taki obowiązek. Podzielić jednak należy w tym zakresie stanowisko organu, że syn skarżącej miał możliwość wysłania odwołania listem zwykłym, a zatem bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostają okoliczności podniesione przez skarżącą we wniosku o przywrócenie terminu. Zgodnie bowiem z treścią art. 57 § 5 pkt 2 kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Decydująca w takim wypadku jest zatem data nadania przesyłki. Ustawodawca nie wprowadził w ww. przepisie wymogu nadania pisma listem poleconym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącej, co do błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia , że nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Zdaniem Sądu ani choroba, ani nawet przebywanie na zwolnieniu lekarskim, nie oznacza niemożności sporządzenia pisma procesowego i jego nadania w placówce pocztowej, które to czynności mogą być dokonane za pomocą dorosłego domownika. Skarżąca przy wnoszeniu odwołania posłużyła się osobą trzecią, nie dochowała przy tym jednak należytej staranności, w konsekwencji uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Sąd podkreśla w tym miejscu, że kontroli podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie organu II instancji odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, mające zatem charakter wyłącznie proceduralny. W konsekwencji także Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać ani pod względem formalnym, ani merytorycznym, zgodności z prawem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...]r., nr [...]. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.