II SA/Gl 314/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi V. P. na decyzję Wojewody S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. W piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w B. V. P. wniosła "o zmianę sposobu użytkowania obiektu o charakterze przemysłowym na cele mieszkalne (hotelowe)". Wskazała przy tym, że chodzi o obiekt zlokalizowany na działkach pb [...] i [...] przy ul. [...] w B. Wniosek ten został następnie podtrzymany w piśmie z dnia [...] r. z tą zmianą, iż w piśmie tym nowa funkcja budynku została określona jako mieszkalna. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 71 ust. 2, 3 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 kpa Prezydent Miasta B. odmówił wydania V. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu hali przemysłowej "na cele mieszkalne (hotelowe) i związanej z tym zmiany sposobu zagospodarowania terenu dla nowej funkcji". W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wniosek V. P. z dnia [...] r. był niekompletny i zbyt lakoniczny, dlatego też została ona wezwana pismem z dnia [...] r. do jego uzupełnienia, czego nie uczyniła. Nie uczyniła także tego pomimo kolejnych wezwań, w tym postanowieniem z dnia [...] r. W odwołaniu od tej decyzji V. P. zarzuciła, że została ona oparta na błędnej podstawie prawnej, bez uwzględnienia stanu faktycznego sprawy, tj. istniejącego już zagospodarowania. Podała, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego objęty jej wnioskiem obiekt jest przeznaczony na cel usługowy i w taki też sposób chce go użytkować. Obecnie ma on zaś przemysłowe przeznaczenie, które pragnie zmienić. Zarzuciła odwołująca się organowi orzekającemu złą wolę i nadmierny formalizm. Podała, że to nie z jej winy nie ma obecnie planu zagospodarowania. W takiej sytuacji należy jej zdaniem domniemywać, że obowiązują zapisy planu poprzedniego. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił w całości w/w decyzję Prezydenta Miasta B. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że zgodnie z powołaną w decyzji organu I instancji podstawą materialnoprawną (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia. Odmowa jego przyjęcia następuje przez wniesienie sprzeciwu w formie decyzji a nie przez wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Natomiast w przypadku, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, która to sytuacja zachodziła zdaniem Wojewody w rozpatrywanej sprawie, należało wezwać stronę do złożenia podania o wydanie takiej decyzji, a to zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 czerwca 2003 r.), następnie zaś sprawdzić kompletność złożonych dokumentów i przeprowadzić postępowanie określone przepisami art. 32-36 Prawa budowlanego. Uchybienia te powinien wyeliminować organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na powyższą decyzję Wojewody V. P. wniosła skargę do sądu administracyjnego wnosząc o jej "uchylenie i zmianę". Uzasadniając to żądanie podała, że od [...] r. stara się bezskutecznie o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania hali przemysłowej w celu wykorzystania jej w celach mieszkalno-usługowych, co było zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. Pomimo tego, że jej działka posiada wystarczającą powierzchnię (ok. [...] m) dla takiego zamierzenia, pozwolenia na zmianę nie może uzyskać, chociaż podobny wniosek jej sąsiada został załatwiony pozytywnie. Zdaniem skarżącej przy załatwianiu jej wniosków organy orzekające wykazują złą wolę i nadmierny formalizm. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 871/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił powyższą skargę. W wyniku wznowienia postępowania sądowego postanowienie to zostało uchylone postanowieniem tego Sądu z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 3141/07. Rozpoznając skargę merytorycznie Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Wojewody odpowiada bowiem zdaniem Sądu obowiązującemu prawu, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Nie może ulegać wątpliwości, że wnioski skarżącej złożone w postępowaniu administracyjnym, zmierzały do udzielenia jej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Postępowanie w tym przedmiocie przed organami architektoniczno-budowlanymi zostało uregulowane w art. 71 Prawa budowlanego oraz w przepisach w/w rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2003 r. Zgodnie z tymi przepisami sprawa powinna być też rozpoznana. Wcześniej jak w każdym postępowaniu administracyjnym organy powinny zażądać od składającego wniosek należytego jego sprecyzowania co do przedmiotu postępowania, gdyż ma to istotne znaczenie dla właściwego ukierunkowania tego postępowania, w tym dla właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego. W tym celu należało zastosować treść art. 64 § 2 kpa. W odniesieniu do niniejszej sprawy skarżąca powinna być zatem wezwana do dokładnego sprecyzowania wniosku, co w ocenie Sądu nie zostało dotychczas dokonane. Powinna ona wskazać jakiego konkretnie obiektu budowlanego wniosek dotyczy, jakie ma być dokładne jego nowe przeznaczenie, czyli na czym ma polegać nowe jego użytkowanie oraz czy dla dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu wymagane jest przeprowadzenie robót budowlanych i jakich. Dopiero tak sprecyzowany wniosek może być uznany za zgłoszenie o jakim mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W razie potrzeby organ może żądać uzupełnienia tego wniosku zgodnie z treścią art. 71 ust. 3 omawianego aktu prawnego. Gdyby się zaś okazało po uzupełnieniu zgłoszenia, że projektowane dla zmiany sposobu użytkowania roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę to zgodnie z art. 76 pkt 1 Prawa budowlanego rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wtedy, jak to zasadnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ architektoniczno-budowlany powinien zobowiązać zgłaszającego zmianę sposobu użytkowania do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (w drodze postanowienia - § 11 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2003 r.). W świetle treści art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego nie zwalnia to jednocześnie organu od wniesienia sprzeciwu co do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jak wynika z przedstawionych sądowi akt administracyjnych w postępowaniu przed organem I instancji sprawa nie została w ogóle w przedstawionych wyżej aspektach wyjaśniona i rozważona. Z tego też względu Wojewoda mógł wydać w postępowaniu odwoławczym jedynie decyzję odpowiadającą treści decyzji zaskarżonej tj. opartą na art. 138 § 2 kpa. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadzie w całości. Również zdaniem Sądu bezpodstawny jest zarzut skarżącej co do nadmiernego formalizmu i złej woli organów orzekających. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 kpa organy te powinny stać na straży praworządności tj. przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Jeżeli z przepisów tych wynikają konkretne obowiązki dla stron postępowania to organy te nie mają kompetencji aby przepisów tych nie stosować. Respektowanie takich wymogów nie może być zatem uznane za wyraz złej woli czy też nadmiernego formalizmu tych organów, co bezpodstawnie zarzuca skarżąca. Chcąc doprowadzić do legalnej zmiany sposobu użytkowania jej obiektu budowlanego obowiązujące w takim postępowaniu rygory musi skarżąca respektować. Poza przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie pozostaje natomiast podnoszona w skardze kwestia legalności użytkowania obiektów budowlanych na działkach sąsiednich. Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 i art. 282 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).