II SA/Gl 314/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę w kwestii wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji postanawia: oddalić wniosek R. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzję Wojewody [...] z [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] r., zmieniającą decyzję tego organu z [...] r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, wydanego dla [...] Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego [...] w S. W skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy, ze względu na możliwość powstania skutków uniemożliwiających przywrócenie stanu zgodnego z prawem w przypadku uwzględnienia skargi. Podniósł, że brak wstrzymania spowoduje rozpoczęcie robot budowlanych, co będzie prowadziło do nieuzasadnionych ekonomicznie następstw w przypadku uchylenia decyzji. W odpowiedzi Spółdzielnia Mieszkaniowa uznała wniosek za niezasadny i wniosła o jego oddalenie. Zarzuciła, że skarżący w sposób uciążliwy blokuje inwestycje prowadzone przez Spółdzielnię. Jednocześnie podniosła, że nie będzie możliwe techniczne wykonanie rozbiórki III kondygnacji zwieńczonej wieńcem i stropem oraz kondygnacji IV poddasza, zrealizowanych zgodnie z ważnym pozwoleniem na budowę, bez naruszania konstrukcji trzech zespolonych ze sobą budynków. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2011 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody, podając w uzasadnieniu w szczególności, że jakkolwiek w przypadku wykonanych robót budowlanych co do zasady istnieje możliwość odwrócenia skutków i przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to wobec twierdzeń samego inwestora, że ewentualna rozbiórka nadbudowy nie będzie możliwa, wstrzymanie wykonania decyzji jest uzasadnione. Twierdzenia podniesione przez inwestora poświadczają, że odwrócenie skutków wykonania decyzji i zrealizowania nadbudowy może prowadzić do skutków trudnych do odwrócenia. W zażaleniu na postanowienie Spółdzielnia podniosła, że inwestycja została zrealizowana, wstrzymanie robót będzie prowadziło strat po stronie inwestora i spółdzielców, którzy nie mogą podpisać umów i są zmuszeni wypowiadać umowy kredytowe. Podniesiono, że formułując twierdzenie o tym, że wykonanie rozbiórki bez naruszenia konstrukcji trzech zespolonych budynków nie będzie możliwe, inwestor pragnął jedynie podkreślić, że roboty zostały wykonane a wniosek o wstrzymanie jest bezzasadny. Postanowieniem z dnia 4 października 2011 r. sygn. II OZ 870/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie sądu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor decydując się na prowadzenie inwestycji objętej skargą do sądu administracyjnego, ponosi ryzyko skutków jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Jakkolwiek sąd I instancji uznał za spełnioną przesłankę z art. 61 § 3 p.p.s.a., polegającą na niebezpieczeństwie trudnych do odwrócenia skutków, to wedle oświadczeń inwestora, budowa została zakończona. W tej sytuacji należy rozważyć celowość orzekania przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, po uprzednim zweryfikowaniu twierdzeń inwestora. Za błędny uznano także wniosek Spółdzielni, że wstrzymanie wykonanie decyzji skutkuje koniecznością przywrócenia budynku do stanu poprzedniego (rozbiórką), postanowienie Sądu wywiera bowiem skutek jedynie na przyszłość. Równocześnie NSA wskazał, że w przypadku ustalenia, iż roboty nie zostały definitywnie zakończone i nadal mogą istnieć podstawy do wstrzymania wykonania decyzji, należy rozważyć zastosowanie art. 35a ustawy Prawo budowlane, który umożliwia uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę od uiszczenia przez wnioskodawcę kaucji mającej służyć zaspokojeniu ewentualnych roszczeń inwestora. Po przekazaniu akt sądowi I instancji, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęło w dniu 18 października 2011 r. pismo inwestora informujące, że wobec wstrzymania przez Sąd wykonania decyzji o pozwoleniu i braku możliwości zakończenia robót objętych zaskarżonym pozwoleniem, inwestor jest zmuszony zabezpieczyć budynki i wykonać prowizoryczne zadaszenie, wobec czego za zgłoszeniem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., przystępuje do wykonania tych prac. Do pisma dołączono kopię pisma inwestora do organu nadzoru budowlanego oraz kopię opracowania projektowego dotyczącego wykonania prowizorycznego zadaszenia budynków, z których wynika, że roboty budowlane nie zostały zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Wobec uchylenia poprzedniego postanowienia sądu I instancji, do rozpoznania pozostaje wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek ten nie jest bezprzedmiotowy, albowiem w oparciu o twierdzenie inwestora zawarte w jego piśmie z 18 października 2011 r. można przyjąć, że wbrew wcześniejszym zarzutom zawartym w zażaleniu, roboty budowlane objęte kwestionowanym pozwoleniem na budowę, w zakresie nadbudowy o jedną kondygnację, nie zostały zakończone. Wobec przyznania tej okoliczności przez inwestora, Sąd odstąpił od kierowania do niego zapytania o stan robót, uznając je za pozostające w toku, a kwestię stanu budowy za dostatecznie zweryfikowaną. Sąd przyjął też, że zgodnie z wyjaśnieniami inwestora zawartymi w zażaleniu, jego twierdzenia o braku technicznych możliwości rozebrania wykonanych elementów nadbudowy nie dotyczą w istocie kwestii technicznej możliwości odwrócenia skutków wykonanych prac, lecz są wyrazem przekonania inwestora, że roboty wykonane w oparciu o ważne pozwolenie, nie mogą zostać usunięte w zakresie, w jakim zostały zrealizowane, wobec czego wstrzymanie wykonania nie powinno mieć miejsca. Taka interpretacja twierdzeń inwestora odpowiada stanowisku przyjętemu przez Sąd II instancji, który także dostrzegł, że inwestor opacznie przyjmuje, że wstrzymanie wykonania decyzji już po zrealizowaniu robót, skutkuje koniecznością przywrócenia budynku do stanu poprzedniego (rozbiórką). Wobec powyższego brak jest w sprawie podstaw, aby przyjąć, że uczestnik postępowania przyznał fakt niebezpieczeństwa trudnych do odwrócenia skutków, stanowiących przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, o jakiej mowa w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Aby stanowić podstawę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, przesłanka ta musiałaby zostać wykazana. Podstawami wstrzymania wykonania decyzji przewidzianymi w art. 61 § 3 p.p.s.a są: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania nie powołuje się na zagrożenie szkodą. Podnosi natomiast zarzut wywołania trudnych do odwrócenia skutków. Niewątpliwie trudność taka w przypadku uwzględnienia skargi może się pojawić, choć jej stopień trudno jest ocenić, doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem nie zawsze musi wszak, nawet po uchyleniu pozwolenia na budowę, oznaczać rozbiórkę kwestionowanych robót. Niezależnie od tego, trudność ta będzie jednak obciążać nie skarżącego, lecz inwestora. Inwestor natomiast, wnioskując o oddalenie wniosku, zgadza się na poniesienie zarówno ryzyka zagrożenia szkodą, jak i ryzyka trudnych do odwrócenia skutków. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie Sąd winien baczyć na pozycję obu stron i uwzględniać przesłanki wstrzymania istniejące także po stronie podmiotu wniosku nie składającego, nie powinien jednak działać w sposób nadmiernie paternalistyczny i chronić interesy podmiotów o to nie zabiegających a nawet się temu sprzeciwiających. Fakt, że ustawodawca przewidział instytucję kaucji na zaspokojenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę świadczy o tym, że profilaktyczne działania sądu mogą stanowić dla inwestora także zagrożenie szkodą i innymi negatywnymi następstwami. Natomiast skutki robót polegających na nadbudowie obiektu w przekonaniu Sądu są zawsze możliwe do usunięcia, różny co najwyżej może być stopień trudności koniecznych do wykonania prac. Jak już jednak wyżej zastrzeżono, skoro inwestor skutków tych obawia się mniej, niż innych negatywnych następstw wstrzymania robót, brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie istnieje zagrożenia skutkami trudnymi do odwrócenia po stronie inwestora. Natomiast skarżący we wniosku nie sprecyzował, z jakich powodów skutki budowy uważa za trudne do odwrócenia z punktu widzenia swojej pozycji w procesie budowlanym. Sąd doszedł wobec powyższego do przekonania, że wstrzymywanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest uzasadnione i wniosek, wobec braku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., oddalił.