II SA/Gl 315/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 5 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej - organ odwoławczy, Kolegium) postanowieniem z dnia 5 stycznia 2022 r. nr SKO.4106.1452.2021, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania W.K. (dalej – Skarżący, Strona), stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Prezydenta Miasta C. (dalej – organ, Prezydent Miasta) z dnia 1 grudnia 2021 r. nr [...]. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 1 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zasiłku stałego przyznanego decyzją z dnia 12 kwietnia 2018 r. nr [...], a zmienionego decyzją z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr [...]. Na powyższe pismo organu Strona wniosła odwołanie z dnia 6 grudnia 2021 r. Zanegowała jego prawidłowość podnosząc, że przywołana w nim podstawa prawna jest niejednoznaczna, gdyż wskazano w niej w sposób ogólny art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej podczas, gdy ma on swoją "kontynuację". W tej sytuacji, w ocenie Skarżącego, pismo to prowadzi do dezinformacji. W końcowej części stwierdził, że wobec "zamknięcia się organu" uniemożliwia mu się zapoznanie z aktami sprawy. Kolegium postanowieniem z dnia 5 stycznia 2022 r. stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania. Stanowisko to uzasadniło tym, że zaskarżony dokument nie jest decyzją, lecz stanowi czynność materialno-techniczną, od której nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. W skardze z dnia 25 stycznia 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżący zanegował poprawność zaskarżonego postanowienia. Podniósł w niej, że organy obu instancji współdziałają ze sobą w celu ukrywania dokumentów w sprawach dotyczących jego osoby. Z tego też względu, jak twierdzi Skarżący, trudno mu się rozeznać w tych postępowaniach, a przede wszystkim składać w nich odwołania. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania. Wobec braku naruszeń prawa o takim ciężarze gatunkowym nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciem Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania, które zostało złożone na zawiadomienie organu z dnia 1 grudnia 2021 r. - sporządzone na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. - o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Przed przystąpieniem do rozważań należy poczynić zastrzeżenie co do zakresu kontroli sądowej. Otóż w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, Lex nr 2312988). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skarga z dnia 25 listopada 2022 r. dotyczy postanowienia Kolegium z dnia 5 stycznia 2022 r. Aktem tym uznano, że niedopuszczalne jest odwołanie na zawiadomienie z dnia 1 grudnia 2021 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że ocenie zostanie poddana jedynie prawidłowość stanowiska zakładającego, że powyższy dokument nie może być kwestionowany w toku kontroli instancyjnej, tzn. nie można skutecznie zanegować jego poprawności poprzez wniesienie środka zaskarżenia w postaci odwołania. Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania są inne kwestie podnoszone przez Stronę w skardze wniesionej do tutejszego Sądu. Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, że pierwszy etap postępowania odwoławczego przed organem II instancji to etap badania formalnego. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących merytoryczne rozpatrzenie odwołania. Mając na uwadze treść art. 134 k.p.a. organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a także czy zostało ono wniesione w ustawowym terminie. W sprawach tych wydawane jest postanowienie, które jest ostateczne. Badając dopuszczalność odwołania w niniejszym przypadku przede wszystkim podnieść należy, że podstawą sporządzenia zawiadomienia z dnia 1 grudnia 2021 r. był art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w związku z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm. – dalej u.p.s.). Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 14 u.p.s. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Analiza tego zawiadomienia pozwala na stwierdzenie, że nie nosi ono cech decyzji lub postanowienia administracyjnego. W myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zwierać: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Z kolei, jak stanowi art. 124 § 1 k.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Ponadto powinno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że do minimum elementów konstytutywnych decyzji lub postanowienia, jako indywidualnego aktu administracyjnego, należą: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 2452/11, Lex nr 1558699; G. Łaszczyca. Art. 124. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III. LEX, 2010). Dokonując w tym kontekście oceny zawiadomienia z dnia 1 grudnia 2021 r. przyjąć należy, że dokument ten nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy, a co jest kluczowym elementem aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia). Pismo to nie kształtuje bowiem praw i obowiązków Skarżącego, a jedynie informuje go o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Powyższe dowodzi, że zawiadomienie z dnia 1 grudnia 2021 r. sporządzone przez organ na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. nie nosi cech decyzji lub postanowienia administracyjnego. Skoro tak, to nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).