II SA/Gl 316/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr,) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant starszy referent Magdalen Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy R. tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] zł / [...] zł/. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] wydanym z powołaniem się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. z powodu sprzeczności tejże uchwały z przepisem art. 14 oraz art. 19 ust. 2 i powołanej ustawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż z zapisu audio sesji Rady Miasta R. z dnia [...] r. wynika, że sesję otworzył oraz prowadził jej obrady T. W., w stosunku do którego, zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r. nr [...], Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. Powołując się na treść art. 190 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547), Wojewoda uznał, że mandat T. W. wygasł z mocy prawa w dniu [...] r., w związku z czym obrady prowadziła osoba nie będąca radnym. Ponadto stwierdził również, że w dniu [...] r. odbyło się tylko "nieformalne zebranie radnych", a nie sesja Rady Miasta. W dalszej części wywodów, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA 1244/01, organ ten stwierdził, że podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną nie tylko rażąco narusza art. 20 ustawy o samorządzie gminnym, lecz powoduje, że uchwała taka jest nieważna od chwili jej podjęcia. Podkreślił przy tym, że co prawda powołane orzeczenie odnosi się do sytuacji zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną, to jednak w jego opinii znajduje zastosowanie również w rozpatrywanej sprawie. Wskazując natomiast na treść § 59 statutu Miasta R., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r w sprawie uchwalenia statutu Miasta R. /Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. 2193/, stwierdził, że uchwała nr [...] została podpisana przez osobę nieuprawnioną. Wreszcie Wojewoda podał, że w świetle art. 14 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Skoro zaś zgodnie z art. 17 pkt 3 ustawy w skład rady wchodzą radni w liczbie 23, to zwykłą większość Rady Miasta R. stanowi 12 osób. Za przyjęciem uchwały, jak wynika z protokołu posiedzenia, głosowało 13 osób jednakże tylko 11 z nich według Wojewody posiadało status radnego Rady Miasta. Powyższe zdaniem organu nadzoru dowodzi, że uchwala nie zapadła. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina R. wniosła o uchylenie w całości powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie od organu nadzoru zwrotu kosztów postępowania. Wniesienie skargi poprzedzała uchwała nr [...] o zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], którą Rada Miasta R. podjęła w dniu [...] r. W uzasadnieniu skargi Gmina stwierdziła, że zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma ocena skutków prawnych zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podniosła iż tego rodzaju rozstrzygnięcia organu nadzoru stanowią akt administracyjny szczególnego typu, nie będący decyzją administracyjną, zatem nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. regulujące wykonalność decyzji administracyjnych. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięcia nadzorczego przepisów k.p.a. w kwestii zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. To odesłanie nie obejmuje zatem, zdaniem skarżącej, możliwości zastosowania do takich rozstrzygnięć przepisów k.p.a. odnoszących się do problematyki wykonalności decyzji administracyjnych. Z treści art. 98a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że zarządzenie zastępcze jest aktem nadzoru, do którego ma zastosowanie odpowiednio art. 98 tej ustawy, a w szczególności art. 98 ust. 5. Przyjęta w tym przepisie konstrukcja prawomocności ma ten skutek, że wniesienie skargi na ten akt nadzoru powoduje, iż bez rozpoznania sprawy przez sąd nie może on uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, a więc wykonalności. Skoro zatem została złożona do sądu przez Gminę R. skarga na zarządzenie zastępcze w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego T. W. i sprawa ta zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach to skutkiem tego jest brak prawomocności i wykonalności tego zarządzenia. W konsekwencji odbyta w dniu [...] r. sesja Rady Miasta R. była zwołana i odbyta prawidłowo, a wszystkie głosy oddane za przyjęciem uchwały były ważne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem dotyczącym braku wykonalności zarządzenia zastępczego oraz przedstawioną przez skarżącą wykładnią przepisów art. 98 i art. 98a ustawy. Organ nadzoru podniósł w szczególności, że art. 98 wskazuje jedynie na odpowiednie stosowanie do zarządzeń zastępczych reguł w nim określonych. Co więcej uznał, że ust. 5 powołanego przepisu "nie przystaje do charakteru prawnego zarządzenia zastępczego", wobec czego nie może znajdować do niego zastosowania. Wskazał ponadto, że radny, wobec którego zarządzono wygaśnięcie mandatu, winien zostać wykluczony ze składu rady gminy z dniem doręczenia właściwej radzie zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie. Dodatkowo podniósł, że na uwadze należy mieć cel tzw. przepisów antykorupcyjnych, których zadaniem jest szybkie i zdecydowane wyeliminowanie ze składu organu stanowiącego radnych pozostających w kolizji z tymi przepisami. Uznał bowiem, że przy braku takiej reakcji spada poszanowanie prawa i organów władzy publicznej, zaś przepisy antykorupcyjne przestają spełniać swoją rolę. Wskazał ponadto, że za tym, iż zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia, przemawia również treść art. 191 ustawy z dnia 16 lipca 19989 r. Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a także uregulowania zawarte w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 marca 2002 r. w sprawie współdziałania wojewodów z Krajowym Biurem Wyborczym (Dz. U. Nr 37, poz. 350). W końcowej części wywodów Wojewoda wyraził pogląd, że gdyby nawet hipotetycznie założyć, iż zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu do czasu upływu terminu do wniesienia skargi, bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, to i tak uznać należy, że sesja Rady Miasta R. z dnia [...] r. zwołana została przez osobę nieuprawnioną. Powołując się bowiem na treść art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, organ ten stwierdził, że Wiceprzewodniczący Rady Miasta Z. C. nie był osobą uprawnioną do zwołania sesji Rady Miasta, skoro na sesji tej obecny był Przewodniczący Rady – T. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl natomiast art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności takiej uchwały lub zarządzenia orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy zapada, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Dlatego też orzeczenia organów nadzoru powinny mieć zawsze nie budzącą wątpliwości podstawę prawną. Stwierdzić bowiem należy, iż tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 cyt. ustawy. Istotnym jest, że nadzór ma charakter prawny i środki nadzoru mogą być stosowane tylko w przypadkach i zakresie określonym ustawowo. Aby zatem zastosować przewidziany przez ustawę środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone oraz wypływające z nich dyrektywy /nakazy i zakazy/. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], należy mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie to nawiązuje do wydanego przez Wojewodę zarządzenia z dnia [...] r., Nr [...], stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Przewodniczącego Rady Miasta R. – T. W. Zdaniem organu nadzoru właśnie ta okoliczność stanowi o sprzeczności z prawem uchwały podjętej pod przewodnictwem tegoż radnego. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.), art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego /.../, nie podejmuje uchwały /.../, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Zgodnie z art. 98a ust. 2 w razie bezskutecznego upływu wskazanego terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. W myśl natomiast art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w takim przypadku stosuje się odpowiednio regulację określoną w art. 98 ustawy, zgodnie z którą rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w tych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Wskazać należy wszakże, iż rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, nie będącym decyzją załatwiającą sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej /art. 1 pkt 1 k.p.a./. Wobec tego nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. regulujące wykonalność /skuteczność/ decyzji administracyjnych. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięcia nadzorczego przepisów k.p.a. w kwestii zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. To odesłanie nie obejmuje zatem regulacji k.p.a., dotyczących wykonalności decyzji administracyjnych. Wykonalność /skuteczność/ rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody należy więc łączyć z jego prawomocnością. Zgodnie z ogólnie przyjętą konwencją terminologiczną ustawodawca użył pojęcia "prawomocność" w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego, mając na uwadze jego niezaskarżalność do sądu administracyjnego. Przyjęta zatem przez art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje, że w sytuacji wniesienia skargi, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie uzyska przymiotu prawnej skuteczności, bez rozpoznania sprawy przez sąd. Mówiąc inaczej, jego moc wiążąca jest niejako "zawieszona w czasie" do dnia oddalenia skargi przez sąd. W ten sposób przepis art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, mówiący o przesłankach prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, daje gminie tymczasową ochronę prawną przed skutkami nieprawomocnych a kwestionowanych przez nią ingerencji organu nadzorczego. Nie podważa to oczywiście faktu wywołania skutków prawnych przez prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze z mocą ex tunc. Za tak rozumianą koncepcją prawomocności Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się m.in. w orzeczeniach z dnia 21 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 168/91 /ONSA 1991 r. Nr 1, poz. 28/, 16 września 1993 r., sygn. SA/Kr 1501/93 /ONSA 1994 r. Nr 4, poz. 134/ i 1 czerwca 2000 r. sygn. II SA 1331-1332/00 /OSP 2000, Nr 9/. Dopełnienie powyższych regulacji stanowi art. 78 Konstytucji, gwarantujący stronom możliwość skorzystania z dwuinstancyjnego postępowania w procedurach odbiegających od k.p.a. Wreszcie sformułowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji zasada, wg której "samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej", jest instytucjonalnym zapewnieniem jednostkom samorządu terytorialnego również tymczasowej ochrony przed ingerencją organów nadzoru do czasu upływu terminu zaskarżenia ich aktów bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez Sąd. Ta zasada musi być traktowana jako wskazówka interpretacyjna przepisów dotyczących wykonalności aktów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Konkludując należy stwierdzić, że kwestię wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego należy łączyć z jego prawomocnością. Nie jest ono bowiem wykonalne przed upływem terminów określonych w art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. W niniejszej sprawie istotnym jest przede wszystkim, iż regulacja określona w art. 98 znajduje odniesienie również do wydawanych przez wojewodę zarządzeń zastępczych. Jak już bowiem wskazano, zgodnie z brzmieniem art. 98a ust. 3 ustawy – przepis art. 98 stosuje się odpowiednio do wydawanych przez wojewodę zarządzeń zastępczych. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu oznacza, że zarządzenie zastępcze staje się materialnie prawomocne, a więc i wykonalne, z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu, bądź z datą jej oddalenia lub odrzucenia przez sąd. Stanowisko to jest utrwalone i powszechnie akceptowane w judykaturze, a jego aktualność potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt OZ 67/04 /nie publ./. Wydane przez Wojewodę [...] zarządzenie zastępcze z dnia [...] r. o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego T. W. nie stało się prawomocne i nie wywołało skutków prawnych w czasie podejmowania na sesji Rady Miasta R. w dniu [...] r. uchwały nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. Zarządzenie zastępcze, stanowiące przesłankę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] r. zostało bowiem w ustawowym terminie zaskarżone do sądu administracyjnego /sygn. akt 3/ II SA/Ka 3311/03/ i sąd ten – w dacie podejmowania uchwały, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze – nie odrzucił, ani też nie oddalił skargi. To z kolei oznacza, że zarządzenie zastępcze nie uzyskało jeszcze atrybutu prawomocności i w związku z tym nie było wykonalne. W oparciu o powyższe nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody dotyczącym natychmiastowej wykonalności zarządzenia zastępczego, zwłaszcza zaś z zawartym w odpowiedzi na skargę stwierdzeniem, że art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje zastosowania do zarządzeń zastępczych, gdyż – jak uzasadnia organ nadzoru – przepis ten "nie przystaje do charakteru prawnego zarządzenia zastępczego". Zauważenia wymaga zwłaszcza, iż pogląd ten pozostaje w sprzeczności z literalną treścią art. 98a ust. 3 ustawy, wyraźnie wskazującą na odpowiednie stosowanie do zarządzeń zastępczych wojewody przepisu art. 98, w tym również regulacji dotyczących prawomocności rozstrzygnięć nadzorczych. Gdyby natomiast miało być tak, jak przyjęto w zaskarżonym rozstrzygnięciu, to wówczas ustawodawca wyraźnie zastrzegłby w tym przepisie, że do zarządzeń zastępczych regulacja zawarta w wymienionym przepisie nie znajduje zastosowania. Niezasadnym jest również stwierdzenie organu nadzoru, jakoby sesja z dnia [...] r. nie była sesją Rady Miasta, a tylko "nieformalnym zebraniem radnych". Sytuacja bowiem zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną miałaby miejsce dopiero wówczas, gdyby zarządzenie zastępcze w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego uzyskało przymiot prawomocności. Odnosząc się do stanowiska Wojewody w kwestii braku uprawnienia wiceprzewodniczącego Rady Miasta – Z. C. do zwołania sesji Rady Miasta, z uwagi na obecność na tejże sesji Przewodniczącego Rady – T. W., stwierdzić należy, iż zarówno z treści art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jak i § 26 ust. 3 Statutu Miasta R., wynika, że przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, co stanowi jego prerogatywę, z której może w każdej sytuacji skorzystać. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2000 r. sygn. akt II SA 1525/00, zagadnienie przejmowania obowiązków przewodniczącego rady gminy przez jego zastępców należy do problematyki czysto regulaminowej. Zatem, formalny brak upoważnienia udzielonego wiceprzewodniczącemu Rady Miasta do zwołania sesji w dniu [...] r. nie może tylko z tego powodu wpływać na ważność obrad i podjętych tego dnia uchwał. Wbrew więc twierdzeniom Wojewody stwierdzone uchybienie nie ma charakteru "istotnego naruszenia prawa", stąd pozostaje bez wpływu na ważność uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Całokształt rozważań w ostateczności prowadzi do akceptacji stanowiska strony skarżącej, iż organ nadzoru niezasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] r., gdyż procedura podejmowania tej uchwały nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Stwierdzić natomiast należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, opierające się na wykonalności zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu Przewodniczącego Rady Miasta R., jako prawnie nieuzasadnione nie wypełnia tym samym hipotezy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i tym samym powoduje naruszenie tego przepisu. W tym stanie rzeczy skarga okazała się usprawiedliwiona, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej Poppsa. Zgodnie z art. 152 powołanej ustawy, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Akt nadzoru objęty niniejszym postępowaniem nie podlegał wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się, a zatem z chwilą uchylenia tegoż aktu bezprzedmiotowym stało się orzekanie w przedmiocie jego wykonalności, jak również o zakresie wykonalności po jego uchyleniu. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego oparte zostało na przepisach art. 200 i art. 205 § 2 i 3 Poppsa, w związku z § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).