II SA/Gl 317/04

Dnia 15 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: sekr. sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2005 roku, sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie i orzeka, że nie może ono być wykonywane 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy R. kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] roku w sprawie odrzucenia protestów wniesionych do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., obejmującego przeznaczenie terenu położonego w R. w rejonie ulic [...] i [...] (teren byłego stawu "[...]") dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000m2, obiektów usługowych, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko ustaleń zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Miasta R. podjęła powyższą uchwałę działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142 , poz. 1591 ze zm.) – dalej ustawa gminna oraz na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie nadzorcze, wydane po uprzednim zawiadomieniu z dnia [...] roku o wszczęciu postępowania nadzorczego, Wojewoda [...] oparł na art. 91 ust. 1 ustawy gminnej. Organ nadzoru stwierdził w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy gminnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 19 ust. 2 tej ustawy zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Z analizy sporządzonego zapisu sesji Rady Miasta R. odbytej w dniu [...] roku wynika, iż sesję tę otworzył i prowadził jej obrady T. A. W. Natomiast Wojewoda [...] w dniu [...] roku zarządzeniem zastępczym Nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu tego radnego. Opisane zarządzenie zastępcze Wojewoda wydał w trybie art. 98a ust. 2 ustawy gminnej , wskazując na naruszenie przepisu art. 190 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity Dz.U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547) stanowiącego, że jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W związku z tym podniesiono, że mandat T. A. W. wygasł z mocy prawa w dniu [...] roku, a więc - zdaniem organu nadzoru - z powyższego wynika jednoznacznie, iż obrady prowadziła osoba, która nie jest radnym. Zatem z formalno-prawnego punktu widzenia należy stwierdzić, iż sesja która odbyła się w dniu [...] roku nie była sesją Rady Miasta R., a tylko nieformalnym zebraniem radnych. Zauważono, iż wobec tego na sesji w dniu [...] roku (nieformalnym zebraniu radnych) nie zapadła w sposób prawem przewidziany żadna uchwała Rady Miasta R., a konieczność stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] zachodzi jedynie z powodu zapewnienia pewności obrotu prawnego, gdyż w rzeczywistości uchwała ta nie zapadła. Wskazano dalej, że gdyby nawet hipotetycznie założyć, że zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu do czasu upływu terminu do wniesienia skargi bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, to sesja Rady Miasta i tak zwołana została przez osobę do tego nieuprawnioną, albowiem sesję zwołał Wiceprzewodniczący Rady Z. C. podczas, gdy nie zachodziła nieobecność Przewodniczącego Rady. Uchwała Nr [...] zdaniem organu nadzoru została także podpisana przez nieuprawnioną osobę. Podpisał ją bowiem T. A. W., który nie jest radnym. Stosownie do brzmienia § 59 statutu Miasta R. stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia statutu Miasta R.(Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. 2193) uchwały Rady podpisuje Przewodniczący Rady, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do wiceprzewodniczącego prowadzącego obrady. Reasumując wskazano, że w świetle powyższych wyjaśnień należało stwierdzić, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązującego prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Na mocy uchwały [...] z dnia [...] roku Rada Miejska w R. działając na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy gminnej postanowiła o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. W skardze z dnia [...] roku skarżąca Gmina R.domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w oparciu o uchwałę Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] r. wniesiono również skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T. A. W. Zatem – zdaniem Gminy - zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest zagadnienie prawne dotyczące skutków prawnych wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego (w przedmiotowej sprawie - przewodniczącego rady miasta) na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy gminnej. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, powiatu czy województwa stanowią określony rodzaj indywidualnego aktu administracyjnego. Są bowiem władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej (przedmiotem rozstrzygnięcia może być kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego). Rozstrzygnięcie to podejmowane jest przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych, a od decyzji administracyjnych odróżnia je występowanie pewnej zależności organizacyjnej między autorem a adresatem aktu, mającej postać określonych uprawnień nadzorczych. Zatem takie rozstrzygnięcie nie może być traktowane jak decyzja administracyjna, a wobec tego nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. regulujące wykonalność (skuteczność) decyzji administracyjnych. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy gminnej nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięcia nadzorczego przepisów k.p.a. w kwestii zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. To odesłanie nie obejmuje zatem regulacji k.p.a. dotyczących wykonalności decyzji administracyjnych. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 98 a ustawy gminnej do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98. Zaś art. 98 ust. 5 ustawy gminnej stanowi, iż "rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd". Oznacza to między innymi, że gdy zarządzenie zastępcze dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przewodniczącego rady gminy lub jego zastępcy, to ten przewodniczący może skutecznie zwoływać sesje rady gminy i im przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, a każdy radny co do którego wydano omawiane zarządzenie zastępcze może uczestniczyć w sesjach rady gminy i korzystać w pełni z praw radnego, a zatem także skutecznie głosować. Odnośnie zwołania sesji Rady przez Z. C., skarżąca podniosła, że nie ma podstaw do twierdzenia, że sesja została zwołana przez osobę nieuprawnioną. Do kompetencji bowiem przewodniczącego Rady należy m.in. uprawnienie do wyznaczania swojemu zastępcy określonego zakresu spraw do bezpośredniego prowadzenia lub nadzorowania, co jest zgodne z art. 19 ust. 2 ustawy gminnej oraz ze statutem gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Nadto wskazał m.in., że analiza przepisów art. 98 i art. 98a ustawy gminnej nie daje podstaw do twierdzeń, do jakich doszła strona skarżąca, iż do zarządzeń zastępczych wojewodów ma zastosowanie art. 98 ust. 5 tej ustawy, który jego zdaniem ma zastosowanie tylko w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów. Należy tu bowiem mieć na uwadze, ze stosownie do postanowień art. 98a ust. 3 ustawy gminnej dotyczącego zarządzeń zastępczych wojewodów przepisy art. 98 stosuje się odpowiednio a nie wprost. Według Wojewody przepis art. 98 ust. 5 nie przystaje do charakteru prawnego zarządzenia zastępczego, dlatego też jego zdaniem nie może być w ogóle stosowany. Konstrukcja prawna prawomocności sprawdza się w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ustawy gminnej. Trudno natomiast stosować art. 98 ust. 5 ustawy gminnej do zarządzeń zastępczych skoro skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu radnego nastąpił z dniem ziszczenia się ustawowej przesłanki. Od tej daty osoba, która nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego przestała być radnym. Tak więc wydane w tej kwestii zarządzenie zastępcze wojewody ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, a to zaś prowadzi według Wojewody [...] do wniosku, że zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia o czym świadczy treść art. 191 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Jako dodatkowy argument na poparcie zasadności zarządzenia zastępczego wskazano § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 18 marca 2002 roku w sprawie współdziałania wojewodów z Krajowym Biurem Wyborczym (Dz.U. Nr 37, poz. 350). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporne w sprawie jest, że Wojewoda [...] w dniu [...] roku zarządzeniem zastępczym Nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T. A. W. Przedmiotowa uchwała została zaś podjęta na sesji Rady Miasta w R. w dniu [...] roku. Sesji tej przewodniczył Przewodniczący Rady Miasta T. A. W. i on też podpisał zaskarżoną uchwałę. Bezspornym jest również, iż Rada Miasta R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T. W. Skarga na to zarządzenie w dacie wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nie została jeszcze odrzucona ani też oddalona przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem okoliczność, czy T. A. W. Przewodniczący Rady Miasta w R. wobec wydania zarządzenia zastępczego z dnia [...] roku Nr [...] w sprawie wygaśnięcia jego mandatu radnego, mógł skutecznie brać udział w sesjach rady gminy i im przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się zarządzenia zastępczego. Art. 98a ustawy gminnej stanowiący podstawę do wydania zarządzenia zastępczego w ust. 3 nakazuje odpowiednio stosować przepisy art. 98 tej ustawy. Z kolei wspomniany art. 98 w ust. 5 stanowi, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Wymienione zarządzenie zastępcze jest jednym z instrumentów sprawowanego przez wojewodę nadzoru nad działalnością gmin zgodnie z art. 86 ustawy gminnej. Art. 98a stanowi w ustępie 3, że przepisy art. 98 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Ten ostatni przepis dotyczy trybu zaskarżania do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu nadzoru dotyczących gmin oraz kwestii ich prawomocności. Uregulowanie art. 98a ust.3 ustawy gminnej wskazuje, że wymieniony w nim przepis art. 98 ma odpowiednie zastosowanie do zarządzeń wydawanych przez wojewodów na podstawie art. 98a ust. 2 w całym normatywnym zakresie, a więc także dotyczy to ust. 5 tego artykułu, który stanowi, że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Ustawodawca bowiem nie ograniczył odpowiedniego stosowania art. 98 do sytuacji określonych w art. 98a tylko do niektórych postanowień tej normy, co należy uznać za zrozumiałe jeśli zważy się, że zarządzenie zastępcze jest również tak jak rozstrzygnięcie nadzorcze instrumentem nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością gmin. Tym samym, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o samorządzie gminnym wskazana przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę wykładnia art. 98a ust. 3 wedle której art. 98 ust. 5 ustawy gminnej nie przystaje do charakteru prawnego zarządzenia zastępczego i nie może być w ogóle stosowany do rozstrzygnięć wydawanych w trybie art. 98a ust. 2. Zdaniem Sądu zarządzenia zastępcze jak i rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne i tym samym prawnie skuteczne dopiero - jak stanowi art. 98 ust. 5 - z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Trafne jest zatem stanowisko strony skarżącej, że przyjęta przez art. 98 ust. 5 ustawy gminnej konstrukcja prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego mająca poprzez art. 98a ust. 3 zastosowanie i do zarządzenia zastępczego wojewody ma ten skutek, że w sytuacji wniesienia - jak w rozpatrywanej sprawie - skargi do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze - a tym samym i zarządzenie zastępcze - nie może uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, a zatem i wykonalności. Jest to swoista forma wstrzymania tego rodzaju aktu (zarządzenia zastępczego) z mocy ustawy. Stanowisko to znajduje również oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienie z dnia 20 kwietnia 2004r., sygn. akt OZ 67/04). W rozpoznawanej sprawie, Gmina R. wniosła w terminie trzydziestodniowym skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] r., również sąd administracyjny pierwszej instancji do dnia wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie odrzucił, ani też nie oddalił skargi. To zaś oznacza, że zarządzenie zastępcze nie było jeszcze prawomocne ani wykonalne (podobne stanowisko zaprezentował NSA w postanowieniu z 1 czerwca 2000 r., sygn. II SA 1331/00, publ. Lex nr 41453 ). Skoro tak, to nietrafny jest zarzut Wojewody wyrażony w zaskarżonym akcie o naruszeniu przez Radę Miasta R. przepisu art. 19 ust. 2 ustawy gminnej. Sąd nie podziela również stanowiska organu nadzoru, jakoby przedmiotowa sesja Rady Miasta zwołana została przez osobę nieuprawnioną. Z. C., jako wiceprzewodniczący Rady mógł dokonać czynności polegającej na zwołaniu sesji Rady w zastępstwie jej przewodniczącego. Uprawnienie to wynika z art. 19 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy gminnej. Wskazać należy, że organ nadzoru nie wykazał, aby w dacie zwoływania sesji Rady T. W. pełnił swoje obowiązki, ani też aby Z. C. nie posiadał stosownego upoważnienia do zwołania sesji udzielonego przez Przewodniczącego Rady. W tym stanie rzeczy skargę należało uwzględnić i uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, zgodnie z treścią art. 148 ustawy p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cyt. wyżej ustawy. Sąd nie uwzględnił w całości wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej od Wojewody [...] kosztów postępowania i ustalił ich wysokość według stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) uwzględniając poniesione przez pełnomocnika koszty przejazdu. Podejmując takie rozstrzygnięcie wzięto pod uwagę okoliczność, iż skarżąca Gmina była reprezentowana przez tego samego pełnomocnika w kilku toczących się w Sądzie Administracyjnym w Gliwicach sprawach zbliżonych do siebie przedmiotem i w związku z tym brak było podstaw do zastosowania przepisów § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia.