II SA/Gl 320/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał wykonywanie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w miejscowości S. przy ul. [...], stanowiącej własność obecnie skarżącej M. M., jako odbiegających w sposób istotny od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni oceny o stanie technicznym robót budowlanych. Jako podstawę materialnoprawną wskazano art. 50 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana na podstawie decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...] roku udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. W trakcie realizacji inwestycji dokonano szeregu odstępstw od warunków pozwolenia i zatwierdzonego projektu, zaś analiza art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, iż odstępstwa te mają charakter istotnych odstępstw. Skarżąca nie wystąpiła przy tym o zmianę pozwolenia na budowę. Ponadto organ zwrócił uwagę, że ostatni wpis, jakiego dokonano w dzienniku budowy nosi datę [...] roku. Powołując się na art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji stwierdził, iż nastąpiło wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało miejsce w [...] roku. Zatem kontynuacja budowy mogła nastąpić jedynie po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie w części dotyczącej nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Wskazała, że nie wie dokładnie czy i jakie odstępstwa zostały dokonane w toku budowy. Przyznała, że w [...] roku wstrzymane zostały roboty budowlane z przyczyn finansowych i zdrowotnych. Od tego czasu nie podjęła żadnych czynności budowlanych, co w jej ocenie zwalniało ją z obowiązku wystąpienia o nowe pozwolenie. Z uwagi na brak środków pieniężnych nie jest w stanie wykonać ocen technicznych. Rozpoznając to zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podzielono stanowisko organu pierwszej instancji wskazując, że skoro budowa obiektu nie została zakończona, a decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, to zasadnym było wydanie postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wskazano także, iż zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, organ pierwszej instancji wyda decyzję odnośnie dalszych losów przedmiotowej budowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienie i przyznanie prawa pomocy. Wskazała, że rozpoczęcie inwestycji nastąpiło zgodnie z prawem, na podstawie pozwolenia na budowę. Nadzór nad wykonywanymi pracami pełnił kierownik budowy. Z uwagi na swój wiek i brak środków realizacja inwestycji przeciągnęła się w czasie. Wszczęcie postępowania nastąpiło wyłącznie w związku ze złośliwym zawiadomieniem przez sąsiada. Podniosła, że w prawie budowlanym nie istnieje końcowy termin budowy. Oświadczyła, iż budowa jest realizowana zgodnie z projektem, nie została przerwana, a jedynie "cały czas jest wolniutko kontynuowana". Zaskarżone postanowienie spowoduje poniesienie przez nią nieuzasadnionych kosztów, których nie jest w stanie ponieść. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, a ponadto wskazał, iż nie została wydana decyzja w terminie ważności postanowienia organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 8 maja 2008 roku tut. Sąd przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia radcy prawnego z urzędu. Na rozprawie w dniu 11 września 2008 roku pełnomocnik skarżącej wniósł o umorzenie postępowania sądowego. W zawartym w piśmie procesowym uzasadnieniu tego wniosku wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie wydana zostanie decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Ponieważ w terminie ważności postanowienia nie została taka decyzja wydana, to w ocenie pełnomocnika skarżącej postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wniósł ponadto o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ewentualnie o zasądzenie tych kosztów od organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Odnosząc się na wstępie do wniosku pełnomocnika skarżącej o umorzenie postępowania sądowego Sąd uznał, że w sprawie nie ma przesłanek do umorzenia niniejszego postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. Utrata bowiem ważności postanowienia o wstrzymaniu robót z powodu niewydania w terminie 2 miesięcy decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego) nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Sąd kontroluje zaskarżony akt i postępowanie pod kątem ich legalności. Utrata mocy obowiązującej postanowienia w postępowaniu administracyjnym, w ocenie Sądu, nie wyklucza możliwości poddania go kontroli sądowej. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego z dnia jego wydania (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 roku, II OSK 1400/05, LEX 321509). Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane w dniu [...] roku, zaś postanowienie organu pierwszej instancji doręczone zostało skarżącej w dniu [...] roku. Zatem w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie upłynął jeszcze dwumiesięczny termin, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ odwoławczy miał obowiązek merytorycznego rozpoznania zażalenia. Tym samym Sąd, przyjmując że kontrola sądowoadministracyjna legalności zaskarżonego aktu jest dokonywana na dzień jego wydania, ma obowiązek dokonania merytorycznej kontroli tego aktu. Przechodząc do takiej właśnie kontroli wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Organ pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia ustalił, że z takimi odstępstwami mamy właśnie do czynienia. Okoliczności tej nie kwestionowała sama skarżąca odwołując się jedynie do braku wiedzy w tym zakresie. Wskazać przyjdzie w tym miejscu, że z uwagi na treść zażalenia, którym skarżąca domagała się uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji jedynie w części, postanowienie to odnośnie wstrzymania wykonywania robót budowlanych stało się prawomocne. Zaskarżony został jedynie obowiązek wykonania oceny technicznej. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału, a w szczególności w świetle treści protokołu oględzin z dnia [...] roku, którego ustalenia nie były kwestionowane przez strony, okoliczność realizowania inwestycji z istotnymi odstępstwami nie nasuwa wątpliwości. Bezspornym jest ponadto, że inwestycja nie została zakończona, co przesądza o konieczności zastosowania w takim przypadku przepisu art. 50 Prawa budowlanego przed wydaniem rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 1 tego prawa. Bez znaczenia przy tym w ocenie Sądu pozostaje okoliczność, czy pozwolenie na budowę wygasło z uwagi na treść art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też nie. Podstawą do wydania postanowienia były bowiem istotne odstępstwa, nie zaś brak pozwolenia na budowę. Ta ostatnia okoliczność będzie mieć natomiast znaczenie w przypadku zamiaru podjęcia bądź kontynuowania dalszych robót. W razie wątpliwości w tym zakresie, strony mogą w każdym czasie zwrócić się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Skoro zatem istniały uzasadnione przesłanki do wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, to tym samym zaistniała podstawa do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Ten ostatni przepis uzależnia wydanie rozstrzygnięcia od tzw. uznania administracyjnego. Owo uznanie nie może być dowolne, jednakże w świetle zgromadzonego materiału i wskazanych przyczyn wstrzymania robót budowlanych, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Nałożenie bowiem obowiązku sporządzenia oceny technicznej jest bezpośrednim następstwem ustalenia, że roboty budowlane zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od projektu. Powyższe powoduje, iż w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie na dzień jego wydania odpowiadało prawu, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkuje jej oddaleniem na zasadzie art. 151 p.s.a. Wskazać przyjdzie natomiast, iż okoliczność, że postanowienie organu pierwszej instancji utraciło ważność na zasadzie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego będzie mieć istotne znaczenie dla ewentualnego dalszego postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na oddalenie skargi nie orzeczono w wyroku o kosztach postępowania, a wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.