II SA/Gl 323/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska – Banacka ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia NSA Łucja Franiczek Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...]r. nr [...] i orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) nakazał M. M., matce P. Ł., dokonać rozbiórki budynku zlokalizowanego na działce A w M. a oznaczonego cyfrą [...] w protokole wizji przeprowadzonej w dniu [...]r. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w podanej wyżej dacie wizji na działce stwierdzono istnienie dwóch budynków o konstrukcji drewnianej bez wykonania fundamentów, postawionych na trylinkach. Budynek, do którego odnosi się nakaz rozbiórki posiada wymiary [...]x [...]m oraz dach dwuspadowy. Budynek ten został postawiony bez wymaganego pozwolenia w [...]r. Stosownie do postanowień przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., przeprowadzona analiza unormowań prawnych w zakresie zgodności istnienia tych budynków z regulacjami planu zagospodarowania przestrzennego wykazała, że dla tych terenów plany zagospodarowania przestrzennego z 1985 r. i 1994 r. przewidywały tereny upraw rolnych i zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych. Z tego powodu budynki te nie mogły podlegać legalizacji przewidzianej postanowieniami art. 40 i 41 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Po rozpoznaniu odwołania M. M., podnoszącej m.in., że przedmiotowy domek na jej działce stoi już 28 lat i stanowi dla niej i jej rodziny jedyne miejsce wypoczynku, [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a odnosząc się do treści zamieszczonych w odwołaniu wskazał, że podjęcie przez skarżącą działań zmierzających do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej jej działki nie ma i nie może mieć wpływu na zmianę stanowiska organów administracji. Opłacanie przez skarżącą podatku od nieruchomości także nie może stanowić podstawy usankcjonowania występującej samowoli budowlanej. W wyniku skargi wniesionej przez M. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 673/03 uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak też poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Wskazując, iż w trakcie rozprawy sądowej H. M. okazała odpis z księgi wieczystej, z którego wynika, że właścicielem działki jest P. Ł., a budynek będący przeznaczony do rozbiórki postawiony został przez J. M. Sąd podniósł w uzasadnieniu, że orzekające w sprawie organy nie oznaczyły w sposób właściwy osoby zobowiązanej do przeprowadzenia rozbiórki albowiem może nią być jedynie albo P. Ł. albo też J. M.. Nadto Sąd wskazał nieprawidłowości związane ze sposobem przeprowadzenia w trakcie postępowania administracyjnego wizji na przedmiotowej nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku inwestorowi, J. M.. W uzasadnieniu organ I instancji powielił treści, które zawarł już był w przeszłości w przywołanej wyżej decyzji z [...]. dodając jedynie, iż w ramach ponownego postępowania ustalono, że P. Ł. pełnoletniość uzyska dopiero w roku [...], natomiast inwestorem w odniesieniu do budynku, wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki była J. M.. W odwołaniu od decyzji organu I instancji J. M. wskazała, iż domek zmontowany z płyt pilśniowych istnieje na działce od ponad 30 lat, a od 10 lat na podstawie nakazów płatniczych strona odprowadza od posiadanego domku podatek. Nadto w okolicy wybudowano zarówno trwałe inwestycje jak i domki rekreacyjne, na które właściciele otrzymali pozwolenia, pomimo iż położone są na analogicznych terenach szczególnie chronionych. Nadto J. M. podniosła, iż aktem notarialnym w [...]r. darowała nieruchomość wnukowi, a tym samym nie może obecnie na gruncie, do którego nie ma prawa, dokonywać prac rozbiórkowych. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż poprawnie organ I instancji rozpoznał i udokumentował, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą okoliczności podane w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., przekreślające możliwość legalizacji obiektu. W sprawie występują nadto okoliczności z art. 37 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy albowiem jedynie obiekty o ścianach niepalnych i pokryciu niepalnym można było lokalizować w odległości 4 m i 3 m od granicy parceli podczas gdy ściana palna przedmiotowego obiektu położona jest w odległości 1,90 m od granicy. Pismem z dnia [...]r. J. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż zabudowa, która jest przedmiotem rozbiórki, nie jest budynkiem rekreacyjnym lecz szopką stojącą na trylinkach. Nadto po raz kolejny podniosła m.in., iż wymieniona zabudowa, położona na działce, której właścicielem jest wnuk, stoi już ponad 30 lat, opłacane były od niej stosowne podatki, a wykorzystywana jest na przechowywanie narzędzi rolniczych tj. zdaniem strony zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (termin ten został przywrócony postanowieniem tut. Sądu z dnia 15 września 2006 r.). W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ II instancji zaakcentował, iż obowiązek rozbiórki spornego obiektu został nałożony na J. M. z uwagi na brak pełnoletniości P. Ł.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, z innych jednak względów niż podniesione w skardze. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja, a także poprzedzające je rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, naruszają bowiem art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 38 cytowanej powyżej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Obie decyzje wydane zostały nadto z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności podnieść należy, iż w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 673/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Katowicach wskazał orzekającym w sprawie rozbiórki przedmiotowego obiektu organom nadzoru budowlanego, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej winny w pierwszej kolejności jednoznacznie ustalić i prawidłowo oznaczyć w decyzjach osobę zobowiązaną do przeprowadzenia rozbiórki. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 1 k.p.a. koniecznym składnikiem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej winno być oznaczenie jej adresata, a więc strony lub stron postępowania, do których praw bądź obowiązków odnosi się podjęte rozstrzygnięcie. Wskazać w tym miejscu należy, iż po myśli art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sposób szczególny stronę postępowania administracyjnego a więc możliwego adresata rozstrzygnięcia dotyczącego rozbiórki definiuje art. 38 znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowiący, iż rozbiórki obiektu budowlanego obowiązany jest dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tylko i wyłącznie te zatem osoby mogą być, w zależności od okoliczności sprawy, adresatami decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku. Sąd stwierdza, iż pomimo zawartych w wyroku z dnia 9 marca 2005 r. wskazań orzekające w sprawie organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny kto winien być adresatem nakazującej rozbiórkę decyzji. W myśl uzasadnienia wydanej przez organ I instancji decyzji organ ten ustalił bowiem jedynie, iż inwestorem tj. osobą, która dopuściła się w przeszłości samowoli budowlanej była J. M. natomiast jak wynika z kierowanych przez J. M. pism obecnym właścicielem przedmiotowej działki jest jej niepełnoletni jeszcze wnuk P. Ł., któremu działkę tę strona aktem notarialnym darowała. Notabene Sąd zauważa w tym miejscu, iż przedłożone akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów tę ostatnią tezę dowodzących, nie wynika z nich także by kwestia ta stanowiła przedmiot zainteresowania orzekających w sprawie organów. Nie zbadały one zatem czy istotnie właśnie ta działka, na której położony jest przewidziany do rozbiórki budynek została darowana wnukowi (kwestia ta nie jest w pełni klarowna w świetle jedynego zawartego w aktach a dotyczącego własności działek postanowienia Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...]r. orzekającego, iż własność działki A nabyła nie J. M. lecz H. M.), a tym samym czy P. Ł., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego, stał się następcą prawnym inwestora. Kwestię tę dla prawidłowego oznaczenia adresata decyzji uznać należy za kluczową albowiem następcy prawni inwestorów, uzyskując prawo własności nieruchomości, wchodzą w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, do nich zatem powinny być kierowane wszelkie rozstrzygnięcia, a w tym decyzja zmierzająca do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. IV SA 1796/96, LEX nr 43781. Sąd stwierdza nadto, iż wydając decyzje administracyjne orzekające w sprawie organy naruszyły wskazane wyżej art. 7 i 77 k.p.a., obligujące do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej zobligowany do ponownego wszechstronnego rozpoznania sprawy organ nadzoru budowlanego w rzeczywistości oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach wizji lokalnej przeprowadzonej w roku [...], tj. cztery lata przed wydaniem nakazującej obecnie rozbiórkę decyzji i to wizji przeprowadzonej bez udziału zainteresowanych stron (uczestniczył w niej jedynie nie posiadający stosownego pełnomocnictwa R. M.), na co zresztą tut. Sąd zwracał już uwagę w wyroku z dnia 9 marca 2005 r. Należy też podkreślić, iż decyzja organu I instancji jest wewnętrznie niespójna, a jej uzasadnienie nie odpowiada osnowie. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nakazuje bowiem rozbiórkę jednego położonego na działce nr A budynku podczas gdy uzasadnienie traktuje o dwóch wybudowanych na tej działce samowolnie obiektach. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą prawo materialne i przepisy postępowania administracyjnego, a wady te powodowały, iż organ drugoinstancyjny winien był albo przeprowadzić we własnym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające albo też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). W postępowaniu drugoinstancyjnym [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł jednak wskazanych wyżej niejasności i braków i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sprawia to w konsekwencji, iż naruszeniem prawa dotknięta jest także stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja drugoinstancyjna z dnia [...]r. Obie decyzje uznać bowiem należy za co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza bez jednoznacznego ustalenia adresata nakazującej rozbiórkę decyzji. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.