II SA/Gl 325/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2016 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego R. W., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta T. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków gospodarczych na warsztat samochodowy wraz z budową autokomisu na parceli nr 1, położonej przy ul. [...] w T.. Jako warunki obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji, organ administracji określił, że połączenie komunikacyjne inwestycji winno nastąpić na warunkach uzgodnionych z Miejskim Zarządem Ulic i Mostów pismem z dnia [...] r., tj.: - zjazd z ulicy [...], funkcjonujący na relacjach prawoskrętnych wraz z przebudową tego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, - możliwość skorzystania z istniejącego połączenia komunikacyjnego z ul. [...], tj. istniejącym zjazdem z drogi krajowej do stacji paliw [...] oraz drogi klasy D, która obsługuje przyległe tereny rolnicze oraz stanowi m.in. dojazd do parceli 1 i z uwagi na parametry techniczne jezdni przedmiotowej drogi sugeruje się założenie ruchu jednokierunkowego lub ewentualne dopuszczenie do ruchu dwukierunkowego po wcześniejszym wykonaniu mijanek. Przyjęte rozwiązania winny spełniać wymagania ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) oraz rozp. MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W sytuacji wystąpienia prac, obejmujących budowę lub przebudowę infrastruktury drogowej, zobligowano inwestora do dokonania uzgodnień, w szczególności co do zjazdów, z zarządcą drogi. Wnioskiem z dnia [...] r. skarżący zwrócił się o wznowienie postępowania, zakończonego powyższą decyzją ostateczną. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 5 i 8 kpa, powołując się na dołączone zaświadczenie zarządcy drogi z dnia [...]r., z którego wynika, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej bez jakichkolwiek uwarunkowań, co jego zdaniem wpływa na wymogi zawarte w kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania. Jednakże wskutek zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło powyższe postanowienie. W tej sytuacji organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowania na podstawie art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i 8 kpa. Następnie po uzyskaniu stanowiska MZUiM w T. (pismo z dnia [...]r.), organ ten decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Powołując się na wyjaśnienie zarządcy drogi, organ administracji stwierdził bowiem, że przywołane przez wnioskodawcę zaświadczenie z dnia [...] r., nie stanowi nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi, który ją wydał. Nie ma też wpływu na zmianę treści decyzji dotychczasowej. Zaświadczenie to stanowi bowiem jedynie informację o możliwości korzystania ze zjazdu w celu obsługi istniejących na działce zabudowań o funkcji mieszkalnej i gospodarczej oraz części niezagospodarowanej, tj. pola. Kształt i parametry istniejącego zjazdu, są jednak niewystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wydane zaświadczenie nie zastępuje też uzgodnienia zarządcy w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Sposób skomunikowania planowanej inwestycji określono zaś na podstawie pisma z dnia [...] r. Nadto, organ I instancji powołał się na upływ 5-letniego terminu od doręczenia decyzji, co w świetle art. 146 § 2 kpa, stanowi także przeszkodę do jej uchylenia. W odwołaniu wnioskodawca podniósł, że stan, stwierdzony w zaświadczeniu z dnia [...] r., istniał już w chwili wydania decyzji ostatecznej. Tymczasem organ I instancji doprowadził do zlikwidowania drogi zbiorczej klasy D do jego działki, zezwalając na budowę stacji paliw [...] i innego [...], Błędnie też przyjął, że połączenie dwóch dróg publicznych jest zjazdem. Tymczasem droga publiczna bezpośrednio graniczy z jego działką. W zaistniałym stanie faktycznym to zarządca drogi winien dokonać budowy lub przebudowy drogi i zjazdów zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Na podstawie zaświadczenia z dnia [...] r. diametralnie uległ zmianie stan faktyczny w zakresie dostępu jego działki do drogi publicznej bez ograniczeń. Zawarte w decyzji ustalenie, zobowiązujące MZUiM do przebudowy skrzyżowania drogi zbiorczej z drogą krajową, jest też niewykonalne, co uniemożliwia mu realizację inwestycji. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa. Wydanie decyzji ostatecznej poprzedzone było bowiem ustaleniem, że przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej oraz uzyskaniem uzgodnienia z zarządcą drogi publicznej, którego ustalenia zawarto w decyzji. Kolegium objaśniło też różnicę pomiędzy zjazdem indywidualnym a publicznym, wymaganym jako zjazd do obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Okoliczności wskazane w zaświadczeniu z [...] r. były zaś znane organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej, co wynika z jej treści. Zdaniem organu odwoławczego, bez znaczenia jest zaś kwestia likwidacji drogi zbiorczej wskutek budowy innych obiektów oraz niewykonanie przebudowy ul. [...] w T.. W skardze do sądu administracyjnego R. W. domagał się uchylenia decyzji Kolegium oraz decyzji z dnia [...] r. i wydania nowej decyzji, ustalającej warunki zabudowy z uwzględnieniem treści zaświadczenia z [...]r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa z powodu braku odniesienia się do kwestii, czy nowe możliwości dostępu do drogi publicznej istniały już w chwili wydania decyzji dotychczasowej i braku ustaleń w kwestii przebudowy zjazdu z ul. [...] oraz podmiotu do tego zobowiązanego, a także braku oceny, czy chodzi o zjazd, czy też skrzyżowanie dróg. Skarżący podtrzymał też stanowisko, że wydając decyzję w [...]r. organ I instancji nie wiedział o okolicznościach, wskazanych w zaświadczeniu z [...]r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. W kolejnym piśmie z dnia 13 lipca 2016 r., złożonym na rozprawie sądowej skarżący podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o przeprowadzenie oględzin infrastruktury drogowej i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu planowania i budowy dróg oraz z zakresu bezpieczeństwa drogowego celem rozstrzygnięcia kwestii, czy jego działka posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej. Zaakcentował, że zjazd winien łączyć jego działkę z drogą klasy D, a nie dwie drogi publiczne, jak to ustalono w kwestionowanej decyzji. Na tej podstawie skarżący wniósł o unieważnienie decyzji z [...] r. oraz wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący domagał się także przesądzenia kwestii, który z dwóch zjazdów indywidualnych istnieje prawnie i faktycznie oraz wymaga przebudowy do parametrów zjazdu publicznego, w celu obsługi planowanej inwestycji. W dalszej części skargi przedstawiono argumentację, która zdaniem skarżącego przemawia za stanowiskiem, że nie istnieją oba pośrednie zjazdy z ul. [...], wskazane w decyzji z [...]r. Skarżący wskazał też na bezpodstawne nałożenie na MZUiM w T. obowiązku przebudowy zjazdu z ul. [...] do parametrów zjazdu publicznego. Nadto, zanegował w całości stanowisko organu, zawarte w odpowiedzi na skargę. Do pisma skarżący dołączył dwie kserokopie fotografii, przedstawiające sporne drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Przesłanki wznowienia postępowania wymieniają przepisy art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa. Domagając się wznowienia postępowania w oparciu o zaświadczenie zarządcy drogi z dnia 15 maja 2015 r., skarżący wskazał na podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 i 8 kpa. Wznowienie postępowania z tych przyczyn następuje wówczas, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania, nie znane organowi, który wydał decyzję (pkt 5) oraz w przypadku, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało uchylone lub zmienione (pkt 8). Jedynie wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 149 § 2 kpa, zostanie stwierdzona przesłanka wznowieniowa, zachodzi podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Brak przesłanki wznowieniowej, nawet jeżeli decyzja dotychczasowa (ostateczna), jest wadliwa z innych przyczyn, a zatem sprawa została błędnie rozstrzygnięta wskutek naruszenia prawa materialnego, obliguje organ do wydania decyzji o odmowie jej uchylenia zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa. W niniejszej sprawie prawidłowo organy administracji nie stwierdziły przesłanki wznowieniowej. Przywołane przez skarżącego okoliczności w oczywisty sposób nie podpadają pod okoliczności, wymienione w art. 145 § 1 pkt 1-4, 6-8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa. Pismo Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów z dnia [...] r., nie miało charakteru decyzji i nie zostało uchylone na mocy zaświadczenia z dnia [...] r. Przedłożenie przez skarżącego tego zaświadczenia przy wniosku o wznowienie postępowania, mogło być rozpatrywane jedynie w aspekcie pkt 5 przepisu art. 145 § 1 kpa, a więc, jako nowy dowód lub okoliczność. Zdaniem skarżącego, zaświadczenie dowodzi, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej bez jakichkolwiek uwarunkowań, gdyż jego działka przylega bezpośrednio do drogi publicznej klasy D, który to fakt nie był znany organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy. Stanowiska tego nie sposób jednak podzielić. Z treści pisma z dnia [...] r., zacytowanego w decyzji z [...] r. wynika bowiem wprost, że droga klasy D obsługuje przyległe tereny rolnicze i stanowi dojazd do parceli skarżącego. Znajdujące się w aktach sprawy, zakończonej decyzją ostateczną z [...]r. dokumenty w postaci map geodezyjnych (k. 62 akt adm.), wyniki analizy (część pisemna i graficzna), (k. 63-68), jak i załącznik graficzny do tej decyzji niezbicie dowodzą, że działka skarżącego, objęta wnioskiem przylega bezpośrednio do działki nr 2 jako drogi publicznej – ul. [...] – (bocznej). Z pisma skarżącego z dnia [...] r. należy wyprowadzić wniosek, że jego zdaniem organ przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nie wiedział, że droga to została zaliczona do kategorii dróg publicznych na mocy przywołanej w zaświadczeniu z [...]r. uchwały WRN w K.. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii (klasy), dotyczy wyłącznie dróg publicznych. Gdyby zaś stan prawny drogi klasy D, nie był znany organowi, wydającemu decyzję, który jedynie skopiował w jej treści pismo Zarządu z dnia [...] r., taki stan rzeczy należałoby zakwalifikować jako naruszenie prawa materialnego, a nie – okoliczność faktyczną. W konsekwencji, prawidłowo przyjęły organy administracji, że fakt bezpośredniego dostępu (przylegania) działki skarżącego do drogi publicznej klasy D, wynika wprost z treści decyzji dotychczasowej, w której zacytowano pismo Zarządu z [...] r. , jako warunki obsługi komunikacyjnej. Problem wynikał jedynie z faktu, że droga ta posiada szerokość jedynie ok. 3,5 i miała złą nawierzchnię. Parametry techniczne, zdaniem Zarządu, wymuszały założenie ruchu jednokierunkowego lub dopuszczenie mijanek. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mają żadnego znaczenia przyczyny istniejącego stanu rzeczy (przerwanie ciągłości drogi klasy D wskutek budowy stacji paliw i innego [...]), ani też fakt, że nie doszło do przebudowy ulicy [...]. Tego rodzaju kwestie są bowiem nieistotne z punktu oceny, czy w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa. Nie mogło też odnieść skutku żądanie skarżącego stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy jako niewykonalnej. Tego rodzaju zarzut może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Do wyeliminowania w tym trybie decyzji obarczonej wadami z art. 156 § 1 kpa, właściwe jest Kolegium jako organ wyższego stopnia. W takim przypadku zachodzić też będą podstawy do ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, dla której wymagana jest budowa zjazdu publicznego. Prawidłowo też Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji wskazało na różnice w zakresie takiego zjazdu oraz zjazdu indywidualnego, o istnieniu którego mowa jest w zaświadczeniu z [...]r. Przeznaczenie budynków na cele prowadzenia działalności gospodarczej wymaga realizacji zjazdu publicznego, spełniającego wymogi, wynikające z decyzji zarządcy drogi, zezwalającej na lokalizację lub przebudowę zjazdu, wydawanej w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Obowiązujące obecnie rozp. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), określa parametry dróg klasy D, lecz akt ten nie obowiązywał jeszcze w dacie podjęcia uchwały WRN w K., przywołanej w zaświadczeniu z [...] r. Przepisy Rozdziału 13 tego rozp. dotyczą skrzyżowań i zjazdów. Inne parametry techniczne dotyczą zjazdów publicznych (§ 78), które są wyższe niż w przypadków zjazdów indywidualnych (§ 79). Jednakże w ramach niniejszego postępowania bez stwierdzenia przesłanki wznowieniowej, nie mogło dojść do ponownego rozpoznania sprawy, a więc oceny, czy zawarte w decyzji dotychczasowej warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej, były prawidłowe. Wszelkie zarzuty i argumentacja skarżącego, kwestionująca te warunki, nie miała więc znaczenia i nie podlegała ocenie przez sąd administracyjny w zakresie jej trafności. Dla wyniku niniejszej sprawy sądowej istotne było jedynie stwierdzenie, czy w niniejszym postępowaniu wystąpiły przesłanki wznowieniowe. Negatywny wynik tego badania musiał skutkować przyjęciem, że zasadnie organy administracji w wyniku wznowienia postępowania, odmówiły uchylenia decyzji dotychczasowej z mocy art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Taki stan rzeczy wykluczał ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy, czego domagał się skarżący. Wreszcie wyjaśnić przyjdzie, że z uwagi na upływ 5-letniego terminu od doręczenia warunków zabudowy, nawet stwierdzenie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, uniemożliwiałoby uchylenie tej decyzji i powtórne rozstrzygnięcie sprawy (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 kpa). Wskazany w art. 146 § 1 kpa termin przedawnienia należy bowiem liczyć od daty wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym, a nie – do daty złożenia przez stronę wniosku o wznowienie. Taki pogląd należy uznać za utrwalony już w orzecznictwie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1142/12 (LEX nr 1646149), upływ określonych w tym przepisie terminów jako negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji jest bezwarunkowy i niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin ten ma charakter materialny, co oznacza, że decyzja nie może być uchylona, nawet choćby została wydana z naruszeniem prawa (vide: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1780/12, LEX nr 1765804). Biegu terminu przedawnienia nie przerywa też żadna czynność procesowa, a zatem zobligowany jest ją uwzględnić także organ odwoławczy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 258/10, OSP 2011/12/122). Zatem z uwagi na upływ 5-letniego terminu, w żadnym wypadku w postępowaniu wznowieniowym nie byłoby możliwe uchylenie decyzji dotychczasowej i ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Nie mógł też odnieść skutku wniosek dowodowy, zawarty w piśmie skarżącego z dnia 13 lipca 2016 r. W postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest jedynie przeprowadzenie dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r., poz. 718). Nadto wniosek o powołanie biegłych i oględzin nieruchomości, nie ma żadnego znaczenia dla oceny, czy w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku. Zaskarżona decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w postępowaniu wznowieniowym organy nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.