II SA/Gl 326/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi G. M. i A. M. na uchwałę Rady Miasta w Myszkowie z dnia 30 czerwca 2010 r. nr XLII/368/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Dnia [...] r. G. M. i A. M. zam. przy ul. [...] w M. wezwały Radę Miasta M. do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. podjętym uchwałą Rady Miejskiej w Myszkowie nr XLII/368/10 z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżące są właścicielkami nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] o numerach geodezyjnych [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Te dwie nieruchomości przeznaczono pod drogi publiczne. W ocenie skarżących takie przeznaczenie jest niezasadne, gdyż obsługę komunikacyjna zapewnia ul. [...]. Właścicieli nieruchomości nie informowano o toczącej się procedurze planistycznej, przez co nie mogli oni złożyć wniosków do projektu planu. W związku z nieuzwzględnieniem wezwania, G. M. i A. M. złożyły skargę na uchwałę nr XLII/368/10 z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do tutejszego Sądu. Domagając się stwierdzenia nieważności ww. planu, w zakresie w jakim określa on przeznaczenie działek skarżących pod drogę publiczną, ewentualnie w całości, zarzuciły organowi administracji: - naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawem dysponowania nieruchomości skarżących oraz nadużycie władztwa planistycznego gminy, - art. 1 ust. 1 pkt 6-7 w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ustalenie wykonywania prawa własności działki w sposób sprzeczny z walorami ekonomicznymi przestrzeni i w sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę, - art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez jednoczesnego rozstrzygnięcia przez Radę Miejską o sposobie rozpatrzenia uwag i wniosków. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, przedstawiając odpowiednią dokumentacje, iż procedura planistyczna była przeprowadzona zgodnie z przepisami ustawy. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów sporne nieruchomości są oznaczone jako pastwiska. Działka [...] jest faktycznie użytkowana jako droga gruntowa. Została decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r., działającego na wniosek G. i T. M., wydzielona jako droga dojazdowa do działek położonych w głębi (nie przylegających do ul. [...]). Działka [...] znajduje się częściowo w ciągu ul. [...]. Niezależnie od tego działka ta ze względu na kształt i rozmiar nie nadaje się do zabudowy. Uzasadniając przeznaczenie nieruchomości skarżących pod drogę publiczną wskazano, iż konieczność takiej klasyfikacji działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynika z całościowej koncepcji zapewnienia dojazdu do nowo wydzielonych działek. Gmina sukcesywnie wykupuje nieruchomości niezbędne do realizacji wspomnianego celu. Dnia [...] r. decyzją nr [...] Starosta [...] wywłaszczył działki o numerach ewidencyjnych [...] na rzecz Gminy M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. artykułu). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą problemu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy Rada Miasta M. podejmując uchwałę nr XLII/368/10 z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczając w niej nieruchomości położone w M. przy ul. [...] o numerach geodezyjnych [...] o łącznej powierzchni [...] ha przekroczyła przyznane jej na mocy przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) tzw. "władztwo planistyczne". Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny. Należy jednak podkreślić, że prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Jednakże ze swych uprawnień gmina może korzystać w sposób uzasadniony. Władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r. sygn. II OSK 518/13, wszystkie orzeczenia wykorzystane w uzasadnieniu za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu i to nawet wiążąca się z potrzebą likwidacji całości istniejącej zabudowy, jednakże taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1348/13). Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne. Każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1407/11). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy skład orzekający stwierdził, iż przeznaczenie dwóch działek stanowiących własność skarżących pod drogi publiczne nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Należy przede wszystkim wskazać, iż kształt tych nieruchomości oraz cel wydzielenia w [...] r. odpowiadał w istocie przeznaczeniu przyjętemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kształt oraz powierzchnia działek uniemożliwia wreszcie przeznaczenie ich na inne cele (zwłaszcza zabudowę). Działka oznaczona numerem [...] jest faktycznie użytkowana jako droga gruntowa (dojazd do nowo wydzielonych działek). Działka oznaczona zaś numerem [...] znajduje się częściowo w ciągu ul. [...]. Zatem bez wątpienia przeznaczenie ww. nieruchomości pod drogę publiczną nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego, ani działania sprzecznego z ich walorami ekonomicznymi. Z dokumentów zebranych w ramach procesu planistycznego wynika, iż twórcy planu podjęli się zamierzenia stworzenia spójnego systemu komunikacyjnego analizowanego obszaru miasta M.. Ich szczegółowa analiza pozwala na stwierdzenie, że przyjęta koncepcja jest logiczna i niezbędna do zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych, zwłaszcza dla mieszkańców nowo wydzielanych (licznych) działek. Zatem nawet jeśli nieruchomości skarżących nie byłyby wydzielone na cele dojazdowe, to przeznaczenie ich fragmentów na taki cel nie stanowiłoby naruszenia władztwa planistycznego. Sąd uznaje również za bezzasadne zarzuty naruszenia procedury planistycznej. Jak wynika z przesłanej przez organ dokumentacji, Rada Miasta M. rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag i wniosków. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.