II SA/Gl 326/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę R. N. dla inwestycji obejmującej "budowę dwóch obiektów mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej - obiekt I i obiekt II z wewnętrzną instalacją gazową i zjazdem z drogi gminnej ulicy [...] na parcelę nr [...] przy ulicy [...] obręb K. w B. Pismem z dnia 27 lipca 2016 r.,. działająca przez pełnomocnika, M. W., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną powyżej decyzją oraz uchylenie tej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. Uzasadniając ten wniosek podniosła, że jest właścicielką sąsiedniej działki nr [...] w B. i nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Wyjaśniła, że wiedzę o wydaniu tej decyzji powzięła z pisma organu z dnia 13 lipca 2016 r. doręczonego jej w dniu 15 lipca 2016 r. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz odwołując się od orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdziła, iż błędnie organ przyjął, iż obszar oddziaływania obiektu nie wykracza poza teren nieruchomości inwestora. Budowa czterech budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o wysokości 9m, a w sumie budowa 6 odrębnych lokali mieszkalnych, to zwiększenie liczby mieszkających na terenie rodzin , co łączy się z większym ruchem, zapewnieniem dodatkowych miejsc postojowych i zwiększonym hałasem. Przesądza to o tym, że obszar oddziaływania zaprojektowanego budynku obejmować będzie także jej nieruchomość znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie ternu inwestycji. Wnioskująca podkreśliła, iż w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji posiadała status strony z uwagi na posiadanie przez nią interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. Dodał, że w uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło wówczas, iż konkretyzacja działań zmierzających do ochrony interesów osób trzecich następuje w toku dalszego postępowania - na etapie rozpoznawania wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy zatem przyjąć, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomości, powinny być stronami postępowania o pozwolenia na budowę takiej inwestycji. Nie można bowiem utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 148, art. 149 i art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił na żądanie M. W.- postępowanie zakończone decyzją ostateczną Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] r. wydanej na rzecz R. N. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek złożony został w terminie i wskazuje na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, złożeniu pism i oświadczeń przez zainteresowanych, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta B., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 §1 i art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił uchylenia swojej decyzji Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia "budowa dwóch obiektów mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oznaczonych jako obiekt I i obiekt II z wewnętrzną instalacją gazową i zjazdem z drogi gminnej ulicy [...] na parcelę nr [...] przy ulicy [...] obręb K. w B." z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że oceny przymiotu strony w przedmiotowej sprawie organ dokonał na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będącego przepisem szczególnym w stosunku do przepisu ogólnego - art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec odwołania się w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do właścicieli nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania obiektu, organ przytoczył definicję pojęcia - obszar oddziaływania obiektu zawartą w art. 3 ust. 20 ustawy. Następnie dokonał analizy oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki sąsiednie, w tym na nieruchomość (działkę nr [...]) wnioskującej, w wyniku czego stwierdził, iż lokalizacja czterech budynków na nieruchomości inwestora nie narusza przepisów techniczno- budowlanych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Nie ma zbliżenia budynków czy urządzeń do granic działki, ani gabaryty budynków nie skutkują ograniczeniami w zabudowie i użytkowaniu nieruchomości sąsiednich. Przywołując przepis § 12 rozporządzenia organ stwierdził, że zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym budynki usytuowane są ścianami z otworami okiennymi w odległościach większych niż 4m od granicy działki. Nie został też naruszony przepis § 13 cytowanego rozporządzenia i nie mogą negatywnie oddziaływać na przesłanianie zabudowy. Projektowane budynki usytuowane są w odległości powyżej 20m od zabudowy mieszkaniowej, a na działce wnioskującej - nr [...] - 30m. Wzajemna odległość budynków i wysokość budynków spełnia wymogi wymienionego § 13 - budynki na działkach sąsiednich mają zapewnione naturalne oświetlenie wszystkich pomieszczeń, wysokość przesłaniania jest mniejsza od odległości między budynkami. Nie stwierdzono także naruszenia § 14 rozporządzenia- zgodnie bowiem z projektem budowlanym zapewnione jest dojście i dojazd umożliwiające dostęp do drogi publicznej ulicy [...], spełniające wymagania powyższego przepisu. Przedmiotowy projekt uwzględnia również wymagania § 18 i § 19 rozporządzenia . Miejsca postojowe zaprojektowano uwzględniając wymagania przywołanych przepisów, tj. obowiązującej odległości . Zgodnie z przepisami rozporządzenia usytuowano też miejsce na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych - uwzględniając w tym zakresie wskazania zawarte w § 23 rozporządzenia i zachowując wymaganą odległość dla zabudowy jednorodzinnej. Wzajemna odległość projektowanych budynków i ich wysokości spełniają wymogi zawarte w § 60 rozporządzenia. Po przeprowadzeniu analizy organ ustalił, że budynki na działkach sąsiednich mają zapewniony wymagany czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinnych od 7ºº do 17ºº, a znaczne odległości między budynkami z pokojami mieszkalnymi wykluczyły obowiązek przedstawienia w projekcie budowlanym analizy zacienienia, gdyż odległości te nie mogą ograniczyć czasu nasłonecznienia do krótszego niż 3 godziny w ciągu doby w dniach równonocy. Organ podkreślił, że przepisy w zakresie zacieniania czy przesłaniania dotyczą wyłącznie pomieszczeń a nie działek. Nie stwierdzono także naruszenia przepisu § 271 rozporządzenia, gdyż zachowano minimalną odległość między zewnętrznymi ścianami budynków 8m. W ocenie organu planowana na działce nr [...] inwestycja nie powoduje uciążliwości takich jak hałas, drgania, promieniowanie i nie wpływa negatywnie na środowisko. Planowane budynki- jako budynki mieszkalne jednorodzinne nawiązują do zabudowy na działkach sąsiednich. Odnosząc się do zarzutu wnioskującej w kwestii niezgodności projektu zjazdu z treścią decyzji w zakresie szerokości zjazdu, Prezydent wyjaśnił, iż decyzja w zakresie parametrów zjazdu jest uznaniowa, przy założeniu spełnienia warunków wynikających z obowiązujących przepisów. Mając na uwadze zapewnienie lepszych warunków bezpieczeństwa ruchu na zjeździe- ostatecznie zaakceptowano szerszy zjazd. Organ stwierdził, że w piśmie o wznowienie postępowania wnioskująca nie wskazała żadnego przepisu, z którego wynikłaby okoliczność objęcia działki nr [...] obręb K. obszarem oddziaływania obiektów. Prezydent zauważył, że na wykonanie zjazdu inwestor posiada wymagane uzgodnienia, a nadto jego wykonanie wynika z odrębnej decyzji. Stwierdził też, że inwestycja ta nie jest sprzeczna z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta B. o warunkach zabudowy z dnia [...] r.. utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r.. Wyjaśnił nadto, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 20156 r. sygn. akt II SA/Gl 90/16 uchyla jedynie decyzję organu drugiej instancji, a nadto, wobec wniesienia skargi kasacyjnej, nie jest prawomocny. W dalszym ciągu zatem pozostaje w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] r. i stąd nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż decyzja o warunkach zabudowy w oparciu o którą została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, nie została uchylona. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła, reprezentowana przez pełnomocnika, M. W., domagając się uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności podniosła zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane, gdyż mając na uwadze definicję obszaru oddziaływania obiektu zawartą w art. 3 ust. 20 ustawy organ pierwszej instancji błędnie odmówił jej przyznania statusu strony postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreśliła, że ustalenie posiadania statusu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę oparta jest na elemencie potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skoro postępowanie administracyjne ma w szczególności na celu zapewnienie ochrony interesów prawnych stron, to wszelkie wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść osoby domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Odwołująca podniosła, że organ nie ustalił, czy budowa przedmiotowych budynków na działce inwestora wpływać będzie na sposób zagospodarowania działek sąsiednich. Dalej podniosła, że organ błędnie pominął przy ocenie dopuszczalności wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę fakt uchylenia mocą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 90/16 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r.. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy działki nr [...] w B. Skoro na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 1, ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto dysponuje ważną decyzją o warunkach zabudowy, zaś za decyzję ważną uznaje się decyzję, która pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne, to oznacza to że musi się ona cechować ostatecznością w administracyjnym toku instancji. Nie ulega wątpliwości, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. (wobec uchylenia decyzji organu drugiej instancji) nie jest decyzją ostateczną, która może stanowić podstawę dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku powyższych decyzji, wskutek wniesienia skargi kasacyjnej, orzekać będzie Naczelny Sąd Administracyjny, zatem wspomniana decyzja Prezydenta Miasta B. nie jest decyzją ostateczną. Konsekwencją powyższego, wobec braku ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinno być uchylenie decyzji nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. i zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dla sprawy o pozwolenie na budowę - tj. do czasu zakończenia postępowania w sprawie wydania decyzji i warunkach zabudowy dla rzeczonej działki. Abstrahując od powyższego odwołująca podkreśliła, że organ dokonał błędnej oceny w zakresie zgodności z przepisami prawa planu zagospodarowania działki, czym naruszył art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z § 19 ust. 2 rozporządzenia - wobec nieuwzględnienia, iż projekt zagospodarowania działki nr [...] nie spełnia wymogów dotyczących odległości wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej. Z załączonego projektu wynika bowiem, że odległość tych miejsc od granicy działki budowlanej - nr [...] wynosi zaledwie 1m, podczas gdy przepis stanowi, że odległość ta powinna wynosić 3m w przypadku 4 stanowisk włącznie. W ocenie odwołującej, działka nr [...] jest działką budowlaną, stąd inwestor powinien zachować odległość 3m od jej granicy. Błędnie przy tym organ przywołuje, iż w tym przypadku przepis § 19 ust. 2 rozporządzenia doznaje wyłączenia z uwagi na treść ust. 4 tego przepisu. Nie ulega wątpliwości, że miejsca postojowe na działce nr [...] nie zostały wyznaczone między liniami rozgraniczającymi ulicę. Wskazała w końcu odwołująca, iż organ uznał, iż projektowane budynki nie będą powodować zacienia pokoi mieszkalnych w budynkach sąsiednich (§ 60 ust. 1 rozporządzenia), mimo, iż nie została w tym zakresie przeprowadzona jakakolwiek szczegółowa analiza w tym przedmiocie. W świetle powyższego zaskarżona decyzja w ocenie odwołującej została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo istnienia przyczyn uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] r, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych i stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego- trwałości decyzji ostatecznych. Głównym zagadnieniem postępowania jest ustalenie czy odwołująca się M. W. powinna posiadać status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] r. W tym zakresie organ odwołał się do przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego podkreślając, że intencją ustawodawcy było zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę oraz przesądzenie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 cytowanej ustawy) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. W przypadku niniejszej sprawy okoliczności podnoszone w odwołaniu dotyczą według odwołującej, niezgodnego z przepisem § 12 ust. 3 pkt 4 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury usytuowania projektowanych budynków względem granicy działki nr [...] oraz niezgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia usytuowanie projektowanych miejsc postojowych w granicy z działką nr [...] - drogą publiczną. Dokonując analizy podniesionych zarzutów organ odwoławczy podkreślił, iż wbrew odwołującej nie stwierdzono by projektowane budynki naruszały zapisy § 12 ust. 3 pkt 4 i ust. 6, a tym samym by powodowały ograniczenia ewentualnej przyszłej zabudowy działki do niej należącej. Nie podzielił także organ odwoławczy zarzutu naruszenia § 19 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia, uznając, że planowane przez inwestora miejsca postojowe spełniają wymagania w zakresie odległości od granicy działek budowlanych, tzn. zachowania odległości 3m od granicy działki i 7m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. W przypadku działki nr [...] będącej drogą publiczną usytuowanie miejsc postojowych odległości mniejszej niż 3 m nie narusza zapisów § 19 rozporządzenia. Analiza przedłożonego projektu budowlanego wykazała zgodność z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor do projektu dołączył wszystkie wymagane uzgodnienia, projekt jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające stosowane uprawnienia i wpisanie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Dodatkowo organ stwierdził, że przedłożony projekt zgodny jest z decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy działki nr [...] objętej pozwoleniem na budowę. Okoliczność uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 90/16 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r.. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy działki nr [...] w B. nie ma wpływu na zakres prowadzonego postępowania, którego celem jest ustalenie czy wnioskującej w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przysługiwał przymiot strony. Powyższa okoliczność może stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w ramach odrębnego postępowania. Nie stanowi także podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania Stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia M. W., działając poprzez pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji Wojewody [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydent Miasta B. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] r. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo istnienia przesłanek uzasadniających jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy z uwagi na błędna ocenę stanu sprawy i w konsekwencji wadliwą odmowę uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] r. , tym bardziej, że decyzja ta wydana została w oparciu o uchyloną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 90/16 decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r.. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy dla inwestowanej działki; - art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wyjaśnienia i zbadania wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z § 13 ust. 1 i ust. 3 oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie poprzez błędną ich wykładnię, a przez to niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyjęcia, że skarżąca jest stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; - art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z § 19 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie, że projekt zagospodarowania działki nr [...] nie spełnia wymogów dotyczących odległości wydzielonych miejsc postojowych. Uwzględniając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozwinęła podniesione zarzuty powtarzając, co do zasady stanowisko zaprezentowane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie złożonej skargi. Powtórzył, iż nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przepisów, a wobec złożenia wniosku o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w tym zakresie przeprowadził postępowanie, zaś przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu może stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia w ramach odrębnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta B. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Należy zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było zagadnienie dotyczące postępowania wznowionego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. "budowa dwóch obiektów mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oznaczonych jako obiekt I i obiekt II z wewnętrzną instalacją gazową, i zjazdem z drogi gminnej - ulicy [...], parcela nr [...] przy ulicy [...] obręb K. w B.", zamkniętego wydaniem decyzji o odmowie uchylenia wymienionej decyzji Prezydenta B. Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art.145 do art. 153) dotyczącymi wznowienia postępowania. Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania obowiązkiem organu jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 ( 1 Kodeksu, czyli zbadania czy wniosek został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero, jeżeli termin został zachowany, właściwy organ winien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1), względnie dokonać decyzją odmowy wznowienia tego postępowania (art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przeprowadzone postępowanie wznowienie może zaś doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1,) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2), względnie do decyzji określonej w art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego W niniejszej sprawie prowadzone postępowanie wznowieniowe organ zakończył wydaniem decyzji przywołującej w podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zatem z tym co wskazano powyżej organ może wydąć taką decyzję, gdy ustali, że brak jest podstaw wznowienia postępowania. Wymieniony powyżej artykuł stanowi expressis verbis, iż w przypadku ustalenia braku podstaw określonych w art. 145 § 1 lub art. 145a organ podejmuje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. W analizowanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. w sprawie pozwolenia na budowę budowa dwóch obiektów mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na parceli nr [...] przy ulicy [...], początkujący niniejsze postępowanie wskazywał na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego - czyli okoliczność nie brania udziału w tym postępowaniu przez wnioskującą bez własnej winy. Organ - Prezydent Miasta B. po wznowieniu wnioskowanego postępowania postanowieniem z dnia [...] r., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stwierdzając, iż nie wnioskująca nie posiada przymiotu strony postępowania zakończonego wymienioną powyżej decyzją z dnia [...] r., wydał kwestionowaną obecnie decyzje, przywołując w podstawie art. 151 § 1 Kodeksu. W analizowanej sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż skarżąca jest właścicielką działki sąsiedniej w stosunku do działki, na której ma być realizowana sporna inwestycja. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi lex specialis do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny klub obowiązek, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami są inwestor oraz właściciele, wieczyści użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem tego postępowania. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. W pierwszym rzędzie za nieruchomości pozostające w obszarze oddziaływania obiektu mogą być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Określenie obszaru oddziaływania obiektu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy do projektanta i organu administracji architektoniczo- budowlanej, który w każdej sprawie indywidualnie winien ustalić wszystkie odrębne przepisy, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Nie można przy tym ograniczyć się do tylko do zbadania odległości projektowanego obiektu od granic z działką sąsiednią. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, wielkość, konstrukcję projektowanego obiektu czy inne cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając przy tym treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Podkreślić trzeba, iż przy ocenie czy dany podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 644/10). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeśli przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Wbrew stanowisku organów orzekających samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 468/09, Lex 573709, ocena wpływu konkretnej inwestycji obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu na działce. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego spowodowania oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidulane cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Zupełne innym, oddzielnym zagadnieniem jest czy artykułowane przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Realizacja tych zarzutów może jednak odbywać się wyłącznie w toku postępowania o udzielnie pozwolenia na budowę przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1321/06). Zgodzić się należy również z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt VIISA/Wa 1746/09, Lex nr 507654) stwierdził, iż celem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było wprawdzie ograniczenie w takich postępowaniach kręgu osób uznawanych za strony, lecz przepis ten nie wyłączył z zasady z kręgu stron postępowania właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nieruchomości te z zasady znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż ich sposób zagospodarowania, w tym np. miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych, jest uzależniony od obiektu powstałego już na sąsiedniej działce budynku. Dlatego za stronę takiego postępowania uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości, bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowalny zgodnie z przepisami technicznymi, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. W niniejszej sprawie organ nie ustalił, czy budowa przedmiotowych budynków na działce inwestora wpływać będzie na sposób zagospodarowania działek sąsiednich, w tym w szczególności jej działki- nr [...], odnosząc się wyłącznie do kwestii dotyczącej zgodności projektu zagospodarowania działki nr [...] z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Pomimo, iż organ nie dokonał analizy wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, to całkowicie dowolnie, w sposób nie poparty konkretami, stwierdził, że planowana na działce nr [...] inwestycja nie wprowadza ani nie utrwala ograniczeń w użytkowaniu lub zagospodarowaniu działek sąsiednich. Całokształt powyższych rozważań skłania do przyjęcia, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia materialnoprawnej normy art. 28 ust. 2 Prawa budowanego poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu. Czyni to skargę zasadną i usprawiedliwioną. Skoro skarżąca posiadała przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia (co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego), to zachodziła przesłanka do wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. To obligowało organ pierwszej instancji nie tylko do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lecz również do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji przewidzianej w art. 151 z uwzględnieniem także art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując ponownie sprawę organy będą miały na uwadze również to, iż w toku postępowania ujawniona została nowa przesłanka wznowienia postępowania - tj. z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez organy kwestii tej organy nie mogą pominąć w niniejszym postępowaniu. Wyrokiem z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 90/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił bowiem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy działki nr [...] objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Wprawdzie w obrocie prawnym pozostała decyzja organu pierwszej instancji, ale nie jest ona decyzją ostateczną, w oparciu o którą organ może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. . Jak stwierdził tut. Sąd w wyroku z dnia 25 czerwca 2008 r. Sygn. akt II SA/Gl 1062/07 w razie wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie art. 60 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź też uwzględnienia skargi na mocy nieprawomocnego wyroku (...), zachodzi obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji ( bądź wydania wyroku o oddaleniu skargi w przypadku uprzedniego wstrzymania wykonania aktu ). Utrata waloru ważności decyzji może nastąpić jedynie w razie jej prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Skutku takiego nie wywołują orzeczenia z art. 60 czy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak tego rodzaju orzeczenia oznaczają zawieszenie w czasie skutku prawnego, wynikającego z objętej nimi decyzji. W tym przedziale czasowym nie jest zatem możliwe ani udzielenie pozwolenia na budowę, ani też wydanie decyzji odmownej z powodu wydania wymienionych wyżej rozstrzygnięć. Zatem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też w niniejszej sprawie, wobec wydania wymienionego powyżej wyroku a także wobec zaskarżenia go skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaistniała przesłanka zawieszenia wznowionego postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę – do czasu zakończenia postepowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, którą organy winny rozpatrzeć. Dopiero po zakończeniu postępowania w tym zakresie organy będą mogły ocenić zaistnienie lub brak zaistnienia przesłanki wymienionej w pkt 8 art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tych warunkach należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również sama decyzja Prezydenta Miasta B. wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, obie wymienione powyżej decyzje należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. . O kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 12 października 2016 r.. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. z 2016, poz. 1667).